党的十八届三中全会提出“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。村民自治运行三十多年来，由于治理单元过大、主体参与渠道单一及平台搭建受限等原因，农村社会治理陷入“上管不着、下管不了”困境。为破解这一难题，广西河池市探索出一条“党领民办，群众自治”的实践新路：以自然屯为治理单元，纵向上建立驻屯联合党小组，通过下移党的工作重心发挥党员带头作用；横向上成立屯党群理事会、屯级产业协会及屯户主会议，通过“三会”协调发挥群众自治主体作用。屯级党群“共治”，破解了村民自治的四大“单一”性难题，使村民自治落地运转。

　　一、村民自治运转的现实困境

　　由于行政村这一自治单元过大，村民自治主体缺乏参与平台和渠道，导致村民自治形式单一和群众自治积极性不高，使村民自治不能有效落地。

　　（一）层级单一，治理单元过大导致村民自治难参与

　　与全国大部分农村一样，河池市面临着合村并组带来的行政村管理幅度过大难题，大部分行政村往往包括多个自然村（屯），导致在行政村一级开展村民自治受到较多限制。一是人口过多，协调困难。在河池市屏南乡合寨村，全村共1050户4636人，村民自治组织压力很大，村民因跨村屯而导致的不熟识进一步加大了协调难度。二是地势阻碍，交往不便。河池市喀斯特地貌遍布，群众随山分散居住，在行政村这一层面上，较大的地域面积间隔使村民交往不便，增加了村民自治参与难度。

　　（二）形式单一，参与渠道有限导致村民诉求难表达

　　村民自治的核心内涵是发挥群众的主观能动性，但由于参与渠道不畅，主体能动性发挥缺少平台，特别是在当前农民群众思想复杂化、利益主体多元化的现实条件下，村民自治更难发挥实际效用。在河池市，由于地广人多，过去的村民委员会、村民会议及村民代表大会等“三会”在运行中存在困难，召开不易，使村民的有效参与渠道更窄，单一的村民自治参与平台已不能适应现实需求，特别是随着农民生活水平提高，其对卫生、道路等公共服务的诉求越来越大，而有限的参与渠道阻碍了农民的诉求表达，使其主体作用难以发挥。

　　（三）主体单一，干群互动缺乏导致村庄治理难开展

　　村民自治作为农民群众的智慧创造，在自治中应充分发挥群众的主体作用，但在很多基层治理实践中，村民自治演变成了村委会自治，群众主体性不强、干群互动缺乏成为村民自治有效运转的瓶颈，河池市就曾出现合村并组后屯小组长无人愿意承担的情况。而对于村两委干部来说，其既要做好行政工作，同时又需从事农业劳动，如果村干部责任心不强、主动性不高，干群互动就近乎“瘫痪”。农民群众作为村民自治主体，其主体作用的发挥需建立在良性干群互动基础上，而互动缺乏就极容易造成村民自治在实际运行中的“跑偏”。

　　（四）功能单一，村委行政导向导致公益事业难推动

　　当前，村委会作为村民自治的组织主体，其较强的行政导向在一定程度上挤压了村庄公共事业及公共服务功能，抑制了村民自治的实际运作。一是村干部积极性不高。面对上级政府的行政任务，村干部在任务难以完成的情况下不得已忽视下面的自治呼声。二是群众参与要求难保障。村干部无心顾及自治，单靠村民较难形成有效的自治力量，导致群众的参与诉求不能保障，村庄公益事业难以有效开展。

　　二、河池“屯级党群共治”的实践做法

　　“党领民办、群众自治”工作模式的核心做法是：通过在村屯建设“一组三会”实现村民自治参与与村庄有效管理的有机统一。其实质是以自然屯为治理单元，纵向上建立乡村驻屯联合党小组，下移党的工作重心，在横向上成立屯党群理事会和屯产业协会，完善和强化户主会议，把乡村治理权复归给民众，实现群众从“要我做”向“我要做”的根本性转变，实现党的主张和群众意愿的有机统一。

　　（一）划小单位，推动两级自治

　　河池市积极探索划小村民自治单位，缩小村民自治范围，在现有的行政村架构下，将村民自治延伸到村落一级，发挥行政村、自然屯两方面的积极性，既能够利用村民委员会办大事，又能够借助屯级“一组三会”解决涉及群众切身利益的身边问题，这使得群众诉求得到充分表达。截至目前，河池市已经成立了3506个“屯级党群理事会”，屯级村民自治参与模式得到广泛推广。

　　（二）党领民办，搭建自治平台

　　河池市通过搭建“一组三会”，即驻屯联合党小组、屯党群理事会、户主大会、产业协会，形成了一套完整的屯级村民自治平台。屯级事务首先由驻屯联合党小组提议，再由屯党群理事会进行商议讨论，最终交由屯户主代表会议决定。对群众筹资投劳兴办公益事业等涉及村民利益的重大问题，需要召开户代表会议，由村屯户主商定出资额度、筹资投劳方式。村屯“一组三会”自治平台，为群众直接参与屯级事务的议定提供了制度保障。

　　（三）党群互动，激活村庄能人

　　河池市积极探索基层党群互动模式，旨在激发基层党员、村庄能人服务村民、带领村民脱贫致富的主动性。各村屯选出威望高、风气正、号召力强的农民党员，与一并选出的村民代表、村庄能人等共同组成屯级党群理事会，专门负责商议屯级公共事务，这些村庄能人成为了整个自然屯自治落实的“发动机”。与此同时，河池市结合“红卡进千村万户”活动，强化党群间的联系帮扶，通过资金支持、项目扶持等形式协助党员干部、村庄能人带动普通村民发展经济产业，由此形成“说话有人听，干事有人跟，号召有人应”的良性党群互动关系。

　　（四）简政放权，丰富自治功能

　　对于村屯治理，河池市坚持“三放三不”，即“把依法决策权放给群众、把资金合法使用权放给群众、把农村事务管理权放给群众，在法规许可的范围内，不插手村级基础设施项目的承建、不插手项目筹集资金的使用、不插手村屯民主事务运作”。宜州市索敢村福佑屯群众自己商讨建设方式、投工投劳仅用4000元了便修建出一个焚烧炉，低于原定成本6000元，并通过屯户主会议，将结余资金用做保洁员报酬。群众自主权的回归实现了群众利益的回报。与此同时，河池市拓展屯级自治领域，丰富屯级自治功能。村屯基础设施建设、产业开发以及村集体公益事业管理、村集体文化事业兴办均交由村民自主进行。

　　三、河池“屯级党群共治”的成效

　　（一）扩展了村民自治参与渠道

　　河池市“党领民办、群众自治”工作模式，搭建起了以“一组三会”，即驻屯联合党小组、屯党群理事会、户主大会、产业协会为主要内容的一整套自治平台，积极拓展了村民自治参与的新渠道。河池市以“自治落地”为突破口，在村屯一级架设村民自治组织，降低了村民参与村庄事务管理的难度，减少了村民参与村庄事务管理的成本，提升了村民参与村庄事务决策的自觉性与主动性，有效拓展了村民自治参与渠道。

　　（二）发挥了基层党员引领作用

　　“党领民办、群众自治”工作模式，党领是核心，民办是基础。在推动开发扶贫、产业发展和社会建设过程中，“党领民办、群众自治”工作模式都立足于充分发挥基层党员在群众生产生活中的组织者和服务者的先锋模范作用，来实现党组织对群众的组织和动员。与此同时，借助“红雁引飞”党员能人培育工程，河池市重点扶持1万多名党员转变为致富引导能人。安马乡木寨村党员能人覃林书靠种养致富后，不忘带富群内群众，率领本村23户村民搞起了甘蔗规模化经营，如今，由他带头的木寨村甘蔗合作社年产值达80多万，参股群众从中分红，经济收入大幅提高。

　　（三）推动了基层群众主体参与

　　河池市“党领民办，群众自治”坚持以群众需求为导向，以群众自治为核心，以“一组三会”为载体，让群众主动思考村屯发展大计、让群众自觉参与村屯事务管理，推进了村民自治落地运转。在涉及村庄产业发展和社会治理的活动中，河池市把自主权充分交给群众，让群众积极地参与到基层建设中。在“美丽广西，清洁乡村”活动中，全市共由村民投工投劳折资7887.9万元，兴建屯级垃圾池5801座、屯级垃圾焚烧炉1838座，建设垃圾综合处理示范屯802个。“党领民办，群众自治”模式的广泛应用，调动了广大群众参与村屯事务管理的积极性、主动性，推动了基层群众的主体参与。

　　（四）提升了村庄治理实际成效

　　“党领民办，群众自治”工作模式在村庄治理实践中收到了良好成效。一是农村环境面貌发生了重大变化。经过近一年时间“党领民办，群众自治”工作模式的推动，河池市有效解决了乡村垃圾乱丢、污水横流，房舍乱建乱搭的“脏乱差”现象，村庄环境显著改善。二是农村产业发展动力得以凝聚。“党领民办，群众自治”工作模式广泛凝聚起广大农民群众自力更生、勤劳致富的意识和动力，推动了农村相关产业的发展。如甘蔗、桑蚕、油茶、核桃等扶贫产业稳步推进，特别是核桃产业取得了突破性进展，去冬今春新种植核桃56.76万亩，是前十年种植总面积的4倍。三是乡村社会关系更加和谐。“党领民办，群众自治”工作模式的推动提升了普通村民的集体意识与文明意识，成立“屯级党群理事会”后，党群理事会成员积极疏导农村各种矛盾，有效促进了农村社会的和谐稳定。2013年，河池市社会公众安全感排在广西全区14个设区市的第2位，其中有3各县排全区111个县份的前5名。

　　四、屯级党群“共治”的现实启示

　　以自然屯为基本自治单元，通过党的领导与群众参与实现“共治”是河池市探索村民自治有效实现形式的一大创新，对社会转型期的农村基层治理有着重要启示意义。

　　（一）以丰富自治层级为基础，降低群众参与难度

　　从当前来看，基于国家治理的需要，村民自治主要在行政村一级展开，使农民群众在自治参与中面临较多困难，自治主体作用难以发挥。而河池市以“自然屯”为基本单元开展村民自治的成功经验说明，在行政村以外还存在着有效的村民自治单元，根据实际需要丰富自治层级的做法具有现行必要性和可行性。村民自治由仅放在行政村一级向自然屯的下移，自治层级由一级向两级的拓展，可以成为未来提高群众自治参与的有效尝试手段。

　　（二）以加强党的引导为推动，保障自治良性运转

　　农村基层治理离不开党组织的引导和激励，而河池市建立的“屯级党群共治”工作机制进一步拓展了新形势下党领导的村民自治制度，通过纵向上的党组织指导与横向上的党员参与共建，创立了一套把党的领导同群众自治相融合的基层民主协商机制。特别在“美丽广西•清洁乡村”活动中，屯级党群共治产生了巨大成效，党组织的引导作用得以较大释放。实践证明，党的有效引导是当前优化农村基层治理的重要手段，党的领导与村民自治可以实现“双赢”。

　　（三）以促进多元共治为核心，激活群众参与热情

　　农村社会治理离不开农民这一主体，将农民群众的“等、靠、要”转变为积极的自愿行动，激活其参与热情至关重要。自然屯作为农民生产、生活和交往的共同体，河池市将村民自治延伸到此，正契合了当地农村实际。通过依托党群理事会等“三会”平台，将农村内的经济能人、德高望重者、退伍军人等优势资源纳入自治体系，使大批普通村民走到了村庄建设的台前，改变了过去村两委主导自治的局面。这说明，打造多元化的村民自治主体以实现村庄“共治”，发挥农民群众参与积极性，在当前农村治理中具有良好的生命力和发展潜力。

　　（四）以扩展参与载体为途径，落实基层自治功能

　　在以往，河池市的农村基层治理大多停留在行政村一级，且以完成行政事务为主要工作目标，由于缺乏参与载体，村庄内生力量找不到治理机会、找不准自治载体，使基层自治“空置”。现在，河池市屯级党群理事会通过党群共治，采取“乡引导、村管理、屯议定、户参与”的做法，把事关村民自身切实利益的事务及村级基础设施建设和产业开发、村集体公益事业的建设管理主体责任下放给群众，改变了单一自治载体下的“大包大揽”式自治面貌，真正实现了村民“自己的事情自己办”，具有良好的借鉴意义。