十八届四中全会以依法治国为主题，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，充分反映了进一步推进依法治国的重要性和迫切性，回顾十八大以来的两年，以习近平同志为总书记的党中央更加注重法治，针对长期积累的作风问题出台了“八项规定”和开展了群众路线教育实践活动等，取得了良好的政治效果。然而，文化是法治的基础，法治问题归根结底是文化问题，根本地还要靠文化来解决。因而，为了更好地推进依法治国，不仅需要加强制度建设，把权力关进制度的笼子里，巩固群众路线教育实践活动的成果，把运动式治理的经验长效化，更为重要地还应寻求稳定的常态治理，即在国家机关及其工作人员中培育继承古代治国理政经验、符合社会主义本质特征、适应当前社会形势变化的现代行政文化，通过现代行政文化的塑造，把法治意识内化为全体公务人员的认知自觉。

　　十八大后，“八项规定”的出台和群众路线教育实践活动的开展使旧的行政文化恶习得到了有效遏制，然而在构建现代行政文化之前，我们有必要对旧行政文化恶习做进一步的梳理与分析：

　　1、思想的滑落：权与利的交配

　　对于公务人员来说，能否正确用权是最经常、最现实的考验。每一个公务人员在对待权力时，都应认识到手中的权力是人民赋予的，始终摆正自己的位置，都应对权力有敬畏之心，始终保持战战兢兢、如临深渊、如履薄冰的谨慎，决不能把公权力异化为牟取个人私利的工具。然而，在十八大后查处的公务人员尤其是领导干部违纪违法案件中，借权之便、权钱交易的不在少数。在这些人中，一部分人抵御诱惑的思想防线从来就没有建立过，边贪边升，“官小时小贪，官大时大贪”，以至身居高位，更无限放大手中的权力，视公权力为谋取个人私利的摇钱树，视岗位职责为个人需求，心怀的不是“为官一任、造福一方”，而是“有权不用、过期作废”，即使临近退休也不忘“捞一把”（“59岁腐败”现象）。还有一部分人，起初抵御诱惑的思想防线是建立起来了，能够抵挡住小诱惑，但不够牢固，一旦面对大诱惑和“人情文化”尤其是裹挟着“糖衣炮弹”的人情文化，就会不自觉地松懈，放弃职责和操守“破一次例”。殊不知，思想防线一旦决口，利益一旦决定了权力方向，法外之权就会产生法外之利。权力的“鸦片性”就在于一旦用上一次，就会滚雪球式的情不自禁地会有第二次、第三次，最终落得个身败名裂的下场。这不仅是这些公务人员的可恨之处，更是可怜、可悲之处。

　　2、“面具人”：我看得清你，你却看不清我

　　长期以来，在不少公务人员心中，“成熟”的标准不是指考虑全面丰富，善于吸纳各方意见以实现科学决策，而是做人圆通，做事圆熟，如若坚持原则、刚正不阿，则被当作“青瓜蛋子”视为不成熟。在这些人中，一部分人“官话”亨通，把放之四海皆准、不受时空限制的大而空的“官话”反复说，把自己裹得严严实实。之所以这样和稀泥，在一些官员看来是由于政治生态复杂，而说官话安全，挑不出毛病。在这套话语体系中，对上级永远是歌功颂德、对同行永远是你好我好大家好，任何时候成绩都是主要的，不足都是次要的，说不足也是为了衬托成绩。还有一部分人，“好话”亨通，始终都是无棱角地左右逢源，见谁说什么话，充当“老好人”，更有甚者两面做派，不仅等待观望，而且嬗变无常，表面支持，私下骂娘，幕后鼓动，事前拆台，台上一番话，台下一番话，人前一番话，人后一番话。试想，当公务人员怕负责任、缺失了嫉恶如仇的棱角、弃是非曲直于不顾、只懂得明哲保身或惯熟于口蜜腹剑、笑里藏刀而为“面具人”的时候，还怎能担当起为公的重任？

　　3、“作为”失度：不作与乱作

　　公务人员作为公权力的行使者，应有敢于担当的精神，在其位谋其政、尽其责，应能干事、会干事、干成事，应守土有责、守土负责、守土尽责。然而，公权力的行使一旦缺少了合理的理念，就会迷失方向，长期以来，在公务人员当中存在“不作为”和“乱作为”两个极端。

　　不作为是指公务人员公事意识淡薄，不以为意，一旦遇到问题，或是逃避，搞鸵鸟政策、选择性失明，或是不求甚解，得过且过，更有甚者推诿扯皮、敷衍塞责，最终把一些本应及时解决的问题拖成了老大难。在这些人中，一部分人做事投机、沽名钓誉，对“面子工程”、“窗口工程”、“路边工程”津津乐道，视这些形象类工程为“晋升翘板”，而对事关民生的“里子工程”却很少过问，麻木不仁，碰到难题不敢触及，遇到矛盾不敢解决，宁愿上交矛盾，也不做事，视不做事为“官经”，认为“不做事不出事”。还有一部分人信奉“差不多主义”，粗率懈怠，其实我们可以进行一些测算，假设一项公事有5个执行环节，每个环节都满足于90%的执行力，这样经过5次“差不多”之后，最后的工作效果就是0.9的5次方，等于0.59，不及格！

　　乱作为是指公务人员尤其是领导干部凭借手中权力及所支配的资源，在将个人意愿贯彻到重大决策上时，不考虑后果，不顾及“为谁干事、怎么干事”、“追求什么政绩、如何追求政绩”，宁要经济效益不要生态文明，宁要增长速度不要发展质量，宁要当期政绩不要可持续发展，把科学决策抛之脑后。当前，乱作为以“GDP崇拜”为代表，喊不着边际的空口号，提不切实际的高指标，“拍脑袋决策”，“拍胸脯蛮干”，动辄耗费几百万、几千万甚至几个亿，说建就建。然而，过上几年，领导一换便来个“底朝天”，说拆就拆，另起炉灶，再搞一套。如此折腾来折腾去，几个回合下来，最终造成地方发展“四不像”。

　　4、形式主义：真联系与假联系的分野

　　群众处在实践的第一线，很多时候对问题的感受更直接、更准确，对情况的了解也更详细、更透彻。正如毛泽东所说，“我们的同志不要以为自己还不了解的东西，群众也一概不了解，许多时候广大群众跑到我们前头去了”。然而，长期以来，在联系群众的过程中一直存在真联系与假联系的区分。在这些人中，一部分人或认为群众没什么可沟通的，或认为联系群众会挫伤下属的积极性等，总之，联系群众是不情愿的联系。然而，更为普遍的是公式化联系群众的方式，在联系群众时不仅定时间、定路线、定陪同人员，还会下通知、踩点、通知新闻媒体等，前呼后拥，搞得尘土飞扬、鸡鸣狗跳，这不仅让群众感到不自然，更会让群众感到有压力。而即使坐下来了，也是专挑一些权责之外或浮在面上的事情谈，随便说说后，拍拍屁股就走人了，什么问题也解决不了。还有的是在上级领导下来视察时联系群众，事后就不再联系了。事实上，这些公务人员在联系群众时没有真正地转作风、转观念，没有真正地扑下身子，察民情、问民苦，没有真正地面对群众，解决群众关心的问题，俨然成为了政治秀，不仅不能带来群众对公务人员的好感，反而会使群众丧失对公务人员的亲近感。也就是说，只有在宽松、没有压力的情况下，群众才愿意说实话，群众才不至于被压力“绑架”成为“被满意”、“被说好话”和“被代表民意”的群众，联系群众也才能出成效。

　　通过以上对旧行政文化恶心的梳理与分析，那么，我们所要构建的现代行政文化是一种什么样的文化呢？

　　1、反映“为民”社会公德

　　总书记说，每个时代都有每个时代的价值观念。当前我们正在中国特色社会主义的道路上奋勇前进，对于公务人员来说，要想保持工作不落后、不掉队、不偏离方向，就必须坚持正确的理想信念，这不仅是牢固党的执政根基的需要，也是实现社会公平正义、全心全意为人民服务的前提。

　　什么是正确的理想信念呢？群众是历史的创造者，社会主义公权力的公共性要求社会主义行使公权力的公务人员要坚持社会主义公德，而这个公德就是“为民”，就是真正使权力为公。这就要求公务人员要有为公担当的情怀和政治定力，真正一心为公，事事出于公心，牢固树立群众观点，站稳群众立场，增进群众感情，走进去、沉下去、融进去，坚持一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去，尤其当群众生命和财产遭遇危险时要豁得出来、顶得上去，时刻想着百姓，为群众排忧解难。只有坚持“为民”的社会公德，筑牢思想防线，社会主义的国家机关及其工作人员的优越性才能真正发挥出来。

　　2、体现“务实”职业道德

　　现代中国呼唤务实的职业道德。“务实”，不仅是公务人员的职业要求，更是公务人员忠于职守的体现。所谓“务实”，就是把更多的时间和精力放在本职岗位上，放在察民情、出实招、求实效上。也就是说，“务实”旨在纠正的是公务人员“只当官不干事、只揽权不担责”的不作为和“宁要经济效益不要生态文明、宁要增长速度不要发展质量、宁要当期政绩不要可持续发展”的乱作为的现象，防止公务人员政绩观扭曲和政府职能异化，实现作为有度。

　　“务实”是共产党人的风范，是中国共产党在长期的革命、建设和改革中形成的品格。社会主义的公务人员，要做到真正的“为民”，就一定要坚持“务实”的行政文化理念，主要体现在：必须认真倾听群众呼声、了解群众诉求，想百姓所想，急百姓所急，把事情办到百姓的心坎上；必须坚持眼睛向下、重心下移，多到基层接地气，多到现场摸实情，在深入人民群众、深入基层一线中破解改革发展稳定遇到的难题；必须明确权力边界，对自己所担负职责无条件坚守，对重大原则问题立场坚定、旗帜鲜明，把该做的事情做到位，不该做的事情坚决不做，有所为、有所不为。只有这样，才能真正知政得失，才能真正找到解决问题的好办法。

　　3、彰显“清廉”个人品德

　　人无德不立，无私才能无畏。总书记说，想发财就别做官。俗话说“破山中贼易，破心中贼难”，广大公务人员作为公权力的行使者，要做到真正的“为民”、“务实”，要实现为公，就必须做到为人，而为人必先修身，所谓修身就是要胸怀坦荡，始终坚守做人的底线，而这对于公务人员来说最为关键的一点就是要“清廉”，公私分明、不贪不占，弘扬正气、坚守正道。

　　也就是说，公务人员只有带头讲清廉，养吾浩然之气，做到自身硬，这样才能有同各种歪风邪气斗争的底气和胆气。因而，社会主义的公务人员在塑造个人品德的过程中，要加强“廉商”建设，筑牢拒腐防变的思想道德防线，要增强自律意识，节制个人欲望，要坚守良知底线，练就砥砺政治品格。当前，由制度威慑产生的“不敢腐”和“不能腐”已初见成效，而接下来要想实现向“不想腐”迈进，就更需要公务人员从正己开始，锻造自我人格。

　　综上，文化的影响是强劲的，“文化会使局面几乎完全不一样”。当前的改革越是深入，越是需要观念的转变，越是需要新文化的塑造。依法治国，实质就是要实现制度构建、运动开展和文化认知的协同推进、良性互动，也就是不仅要从制度上、运动上治标，还要从文化上治本。现代行政文化是净化干部成长政治生态最深厚的土壤，唯有建构起以“为民、务实、清廉”为核心的现代行政文化，让现代行政文化成为新常态，才能真正把权力关进制度的笼子里，真正巩固群众路线教育实践活动的成果，真正实现法治，最终推动实现国家治理体系和治理能力现代化。

　　（作者系中央党校研究生院团委副书记）