作者简介：陈国申，山东农业大学人文社科学部秘书长，山东农业大学地方治理与基层治理研究中心主任、教授。 孙丰香，山东农业大学文法学院硕士研究生。 宋明爽(通讯作者)，山东农业大学文法学院院长、教授。

　　内容提要：村民自治实施以来，人们习惯于将乡镇政府对村民自治的指导作为村民自治最常见的外来影响因素。然而近年来，一种新的外部力量——“嵌入型村干部”对村民自治产生了更为直接的影响。嵌入型村干部的到来与村民自治形成了一种非常微妙的关系，其中既有外来精英对村民自治的推动，又有他治与自治内在逻辑上的冲突。因此，如何最大限度地发挥下乡干部对村民自治的积极作用，避免外来力量与村民自治的冲突，成为下乡干部所要面临的关键问题。

　　关 键 词：嵌入型村干部/村民自治/第一书记/大学生村官/Embedded Village Official/Villagers' Autonomy/Major Secretary/College-Graduate Village Officials

　　标题注释：教育部人文社会科学重点研究基地重大招标项目“农村基层干部的代际更替与乡村治理研究”(项目编号：12JJD840013)；山东省社科规划课题“山东省农村社区化发展跨学科理论与实践对策研究”(项目编号：11CSHJ06)。

　　自1980年产生至今，村民自治已经走过了36个年头，并成为我国社会主义民主政治的一大亮点，村治研究也逐渐发展成为一门显学。村民自治之所以引起实践部门和学术界的关注，是因为它在我国两千多年的中央集权土壤中，播下了“自治”的种子。彭真同志这样评价村民自治：“几千年的封建社会，什么时候有过群众自治?没有。所以说，办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家做主，具有重大的、深远的意义。”著名的村治专家徐勇教授也指出村民自治“所产生的后果首先就在于建构农民的主体性，农民在自我整合中是‘自治者’，而不是‘他治者’”。然而，村民自治自从诞生以来，就受到多种因素的制约，学者们比较统一的看法是，乡村关系是最常见、最重要的一种外部制约因素(徐勇，1997；项继权，1998；金太军，2000；郭正林，2002)，其次是村内两委关系(王金红，2005；冯毓奎，2003；黄辉祥，2008)。近年来，村庄治理结构中，出现了一种新的影响因素，这就是被郑明怀称为“嵌入型村干部”的外来村干部。虽然郑明怀提出了嵌入型村干部这一概念，但他们究竟会对村民自治产生何种影响、在村庄治理中会发挥什么作用，并未引起学者们的重视。本文尝试对这一问题展开研究，揭示其作用机制及在这一过程中产生的问题。

　　一、嵌入型村干部产生的背景

　　嵌入型村干部的产生并非偶然。随着城镇化的不断深入，农村大批精英和青壮年劳动力外涌，村庄出现了空心化现象，村干部后继乏人，村级组织建设亟待加强。还有的村庄出现了经济发展乏力、基础设施损毁严重的现象。在这种背景下，为了巩固党的执政基础，促进农村全面发展，我党做出了以外派干部充实农村基层的决策，具体表现为第一书记、大学生村官等各种包村干部入驻村庄，夯实农村组织基础，推动农村经济与社会的全面发展。

　　(一)农村是中国共产党执政的根基所在

　　从革命战争时期到社会主义建设时期，农村一直都是中国共产党取得政权和巩固政权的基础。中国共产党成立早期，党的领导人犯了“左”倾错误，革命陷入了低潮。后来毛泽东同志及时纠正了错误，通过农村包围城市的方式，挽救了党和革命。他在修订后的《农民运动决议案》中指出：“中国之国民革命，质言之即为农民革命。为要巩固国民革命之基础，亦唯有首在解放农民。”获得了农民的支持，中国共产党最终取得了革命战争的胜利。社会主义建设初期，党的领导阶层忽视了农村的实际和农民的需要，过于追求一大二公的农业经济形式，过于追求农业和农村对工业和城市的支持，我国经济发展失去了赖以存在的农业基础，农村陷入了前所未有的困境。“文革”结束后，农村成为改革开放的发源地，中国农民为改革开放做出了两大贡献，一是诞生于安徽的家庭联产承包责任制，二是诞生于广西的村民自治制度。前者解放了农村生产力，为中国经济发展奠定了物质基础，后者创造了真正的基层民主制度，成为中国特色社会主义民主的重要组成部分。1982年到1986年，中央连续五个一号文件对农村改革进行部署，2004年到2016年又连续十三个一号文件关心农村问题。农村是中国共产党长期关注的工作重心。

　　(二)城镇化提速后农村出现了精英匮乏的不利局面

　　城镇化是一个人口由农村向城镇转移的社会进程，在带来城市繁荣的同时，出现了农村的空心化，农村的知识精英、经济精英和青壮年劳动力纷纷进城就业。由于我国长期以来的城乡二元对立，城市和乡村在物质生活、精神生活和公共服务方面存在巨大的差距，城市对乡村精英的吸引作用尤其突出。乡村精英一旦进城，便会千方百计地在城市定居，重返乡村的概率极低，于是在农村出现了大量的“空巢村”。空巢村的形成，不但造成了农村土地荒芜、农业和农村资源的浪费，还在村庄治理上形成了农村干部素质下降、严重老龄化、缺乏后劲的尴尬局面。长此以往，农村和城市的差距会越来越大，城乡二元对立的格局会被进一步固化。

　　作为中国共产党执政基础的农村，出现了这些问题之后，如何加强党在农村的执政基础，加快农村和农业的发展，就成为党的高层领导所重点关注的一个问题。习近平总书记一直把密切党和群众的关系作为加强执政能力建设的一个重要方面，并认为“重农固本，是安民之基”。但中组部对山东等六省一千三百多个机关单位抽取的八千多名35岁以下公务员所做的调查却显示，很多公务员都是从家门到校门、再到机关门的“三门”干部，对农村基层的情况不够了解、与人民群众的联系不够紧密。因此，将优秀机关干部或未来的机关干部后备人选选派到农村担任第一书记或大学生村官，就成了一项为农村注入新鲜血液和密切党群关系的双赢之举，影响深远、意义重大。