【内容摘要】村民自治在实践过程中陷入了“困境”，突出表现为自治权的“异化”，农民面对自己的合法权益遭受侵害而无能为力，这显然背离了制度构建的初衷。协商民主强调利益相关者平等、自由地表达利益偏好，并在充分讨论、审议的基础上，实现公共利益的最大化。河南省邓州市的“4+2”工作法，充分体现了协商民主的精髓，其成功实践预示着来自西方的协商民主可以有效地嵌入土生土长的村民自治制度，有助于陷入困境的村民自治重新焕发出生机与活力。

　　【关键词】协商民主；村民自治；自治权的异化；4+2工作法

　　【基金项目】北京市高等学校青年英才计划（项目编号YETP1403），中国劳动关系学院“中央高校基本科研业务费专项基金项目”（项目编号11zy021）。

　　2015年初中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。《意见》强调积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。关于基层协商，《意见》明确提出坚持村民会议、村民代表会议制度，规范议事规程，积极探索村民议事会、村民理事会、恳谈会等协商形式。把协商民主的理念融入村民自治的实践之中，不仅是重大的理论创新，也为我们破解村民自治的困境提供了新视角、新思路。

　　一、村民自治的困境

　　十一届三中全会的召开为压抑已久的中国农村解除了“紧箍咒”。在经济领域，由安徽凤阳小岗村首创的家庭联产承包责任制，充分激发了广大农民的生产积极性；经济基础决定上层建筑，在经济改革席卷大江南北的同时，政治社会领域也亟需进行配套改革。1980年，广西宜州市和寨村村民为了填补生产队解体而留下的空白，建立了全国第一个村民委员会。1982年宪法确立了村民自治的基本原则，规定村民委员会是农村的基层群众自治组织，正式认可了村民委员会的合法地位。根据《村民委员会组织法》的规定，村民自治是在中国农村推行的一种社区制度，其主要特点是由村民自主决定本村事务，各级政府和其他组织无权干涉。村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督自我管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等。

　　自1988年《村民委员会组织法》实施以来，村民自治已走过了近三十个春秋，客观地说，这一来自基层的制度创新已经对农民生活的方方面面产生了深远的影响，其深度和广度远远超出了社会各界的预期。首先，村民自治重构了农村地区绵延千年的政治权力结构，村干部不再由乡镇政府任命，而是由村民民主选举产生。村干部产生方式的转变直接改变了原有的权力运行机制，根据“由谁选举产生即对谁负责”的基本原则，村干部不仅要“对上负责”，而且要“对下负责”，农民有史以来第一次成为了真正意义上的“主人”。其次，村民自治的实施，有效地激发了广大农民压抑已久的政治参与热情，而且在亲身参与的过程中，村民逐步掌握了基本的政治参与能力，这反过来会增加村干部的压力，督促其提高自身的政治素质和业务素质，从长远来看，有助于提高农村政治过程的制度化和法制化水平，保障党和国家大政方针的贯彻落实 。

　　回首村民自治的历程，尽管取得了可喜的成绩，但应清醒地看到，村民自治在实际运行中还存在诸多问题，其中最典型、最迫切的问题是自治权的异化。村民作为自治权的所有者，却在现实中面临着合法权益遭受侵害而无能为力的窘境，这显然背离了制度构建的初衷。根据《村民委员会组织法》的规定，村民自治的自治权归全体村民所有，村民会议是决策机构，村民委员会是其执行机构，对其负责并受其监督。换言之，村民自治是村民的自治而不是村民委员会的自治。但是在实际运行中，村民会议或村民代表会议的召开面临诸多现实因素的制约，致使村委会成为自治权的实际执行者。根据相关法律规定，村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则。但是，在当前的基层政治生态中，民主决策的基本原则往往被束之高阁，村委会的权力实际上集中于村委会主任手中，“少数服从多数”也因此蜕变为“多数服从少数”，村民的自治在实践中逐渐异化为“村委会主任的自治”。在异化的权力结构中，由于村委会主任掌握的权力得不到有效的制约和监督，少数个人往往利用手中的公共权力谋取个人私利，这不仅严重侵害了广大农民的利益，成为激化干群矛盾，引发基层群体性事件的导火索，也在一定程度上降低了广大农民对村民自治的认同和预期。为什么预期中美好的村民自治在实践中容易异化为“村委会主任的自治”？根源在于，在村民自治所有权与行使权相分离的背景下，村民的主体地位得不到保障，行使自治权的村委会或村委会主任会在利益的驱使下，利用制度的漏洞，借助公共权力谋取私利，从而颠倒了法律意义上的主仆关系。因此，要从根本上防止权力的异化，必须在制度上确保村民的主体地位，保障其参与公共决策的合法权利，而这些理念恰恰是协商民主理论所倡导的。

　　二、协商民主的内涵

　　协商民主理论是在20世纪70年代西方学术界对自由民主理论进行批评、提倡参与政治的背景下产生的，到80年代克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和国的多数原则》一文中首先在学术意义上使用“协商民主”( deliberative democracy)一词。他主张公民参与而反对精英主义 。此后， 伯纳德·曼宁从寻求合法性的基础出发，对协商民主进行了深入分析；乔舒亚·科恩对协商民主的内涵进行了丰富和进一步的发展。从90年代至今，越来越多的西方学者开始关注并且研究协商民主，尽管对协商民主这一概念始终存在着争议，但应该明确的是，协商民主是建立在发达的自由民主之上的，是对西方的代议制民主、多数民主和选举民主的完善与超越。协商民主意味着政治共同体中自由、平等的公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。

　　与传统民主理论相比，协商民主具有一系列新的特点：其一，协商民主以实现公共利益为目标。在多元构成的社会现实中，不同社会群体的利益诉求呈现出多元化甚至相互冲突的格局。在社会总财富既定的情况下，如果每一个群体都不理性地寻求本群体的利益最大化，必然会损害其他群体的正当利益，最终会危害社会的整体利益。为了使社会不至于在不理性的斗争中分裂，理性的人们在寻求本群体特殊利益的同时也注重公共利益的实现，二者并不矛盾，甚至可以说只有实现了公共利益的最大化才有可能实现群体利益的最大化。其二，协商民主是一种妥协机制。在多元化的利益格局中，为了弥合不同群体之间的利益矛盾，协商民主为其搭建了一个制度性的协商平台，利益相关方可以平等、自由地表达本群体的利益偏好，但同时要倾听其他利益相关方的关切，并在讨论、谈判的过程中实现偏好的转换，寻求不同群体利益的最大公约数。在协商民主的过程中，利益相关方是否愿意妥协以及妥协的程度是决定其能否成功的关键变量。可以说，只有实现妥协，才能达成共识，只有达成共识，协商民主才有意义。其三，协商民主强调广泛的政治参与。在传统的民主制度中，选举是公民政治参与的主要实现形式，正因为如此有学者断言现代民主已被“选举民主”所取代，“选举民主”是间接民主，公民的利益诉求存在被扭曲、“被代表”的风险，而协商民主主张利益相关者直接表达偏好，并参与决策，不仅有利于调动公民政治参与的积极性，也有利于确保公民合法利益诉求的实现。其四，协商民主强调对政治权力的制约。没有制约的权力必然会走向异化。协商民主作为一种治理机制，通过利益相关者自由地表达利益偏好、直接参与决策、舆论监督、建立责任追究机制等措施可以有效地制约行政自由裁量权的膨胀。其五，协商民主强调尊重少数的原则。在传统的民主制度中，人们往往采用少数服从多数的程序实现民主的目标，但有时候掌握在少数人的手中，如果机械地执行少数服从多数的原则，就难免形成多数人的暴政，古希腊著名哲学家苏格拉底被陪审法庭以腐蚀青年思想的罪名判处死刑就是典型的例证。协商民主试图改变简单的少数服从多数的原则，在保证多数人的意见在决策过程中得到体现的同时，也尊重和采纳少数人的意见 。

　　三、协商民主对于村民自治的意义

　　第一，协商民主有利于保障决策的公正性。民主决策是村民自治的根本，按照《村民委员会组织法》规定，由村民代表会议或村民会议讨论决定村内大事，村民有决定和知悉村内重大事务决策的权利。当村民面对复杂的村务时，如果只是简单地进行投票，会影响决策的公正性。协商民主要求村民参与决策，使权力运作合理化。在协商民主过程中，所有利益相关方都平等地参与决策。同时，决策是在村民及村民代表的讨论和争论过程中形成的，形成决策的过程是说服而不是强制，协商的目的是达成共识，捍卫村集体公共利益，经过村民协商形成的决策具有广泛的代表性和民意基础，能够保证乡村事务决策的公正性。

　　第二，协商民主有利于防止权力的滥用。《村民委员会组织法》规定，村民享有民主监督权。协商民主可以让村民直接参与村务的管理，村委会成员定期向村民会议或村民代表会议报告工作，并接受村民会议和村民代表会议的民主评议。此外，与农民切身利益相关的公共服务和财政支出必须实行村务公开，便于接受群众的监督。通过这些协商民主措施，可以使村民对村委会实行监督和制约，规范村务管理，防止村干部滥用职权，代民做主，有效地抑制腐败，并且最大程度地调动村民的积极性，使村民的利益诉求得到保证。

　　第三，协商民主有利于培养村民的公民意识。村民自治培养了农民的现代民主意识和能力，广大农民直接参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，自己管理身边的经济、政治和社会事务，主人翁地位得以体现。同时，在民主决策、民主管理过程中，村民逐渐学会了运用民主的方法解决问题，遇到不同意见进行协商、妥协，这就使得他们的权利意识、平等意识逐渐加强。通过协商民主，村民逐渐提高了参政议政能力，增强了民主政治所必需的公民意识。

　　第四，协商民主有利于建立和谐的干群关系。协商民主强调协商主体彼此平等，相互尊重，过程公开，选择理性，最后达成共识，这有利于建立和谐的农村干群关系。当前部分农村地区的干群关系比较紧张，成为威胁社会稳定和谐的主要隐患。究其原因，关键在于部分基层干部滥用权力，工作方式简单粗暴，严重侵害了群众的公共利益。协商民主的优势恰恰在于能够兼顾到各主体的基本利益，在协商、妥协的基础上达成共识，这有利于从根本上建立和谐的干群关系，扩大党的执政基础，维系社会和谐稳定。

　　四、“4+2”工作法与协商民主

　　1.“4+2”工作法的提出背景

　　“4+2”工作法，即“四议两公开”，是河南省邓州市在新形势下深化农村党建“三级联创”活动，加强农村基层组织建设的创新实践，要求凡是与群众切身利益相关的重要事项，都要按“四议两公开”工作法规定的程序运作。所谓“四议两公开”，是指所有村级重大事项必须在村党组织的领导下，按照“四议”、“两公开”的程序实施。“四议”即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即决议公开、实施结果公开。2004年率先创造的“四议两公开”工作法使邓州市农村信访量、集体上访、越级上访等都大幅下降，农民人均收入也大幅提高。鉴于其取得了良好的效果，2009年5月，河南省开始在全省推广“四议两公开”工作法。2009年11月，时任国家副主席习近平同志作出批示，肯定“四议两公开”工作法是基层建设的制度创新之举，是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，要求将这一经验在全国农村推广，并在推广中不断完善 。

　　2．“4+2”工作法的运行机制

　　根据“4+2”工作法的规定，一个重大事项从酝酿到实施完毕，须经历了以下过程：一是普通村民或村民代表有表达公共物品需求偏好的权利，也有针对重大事项的建议权。二是村党支部在广泛听取村民意见、认真调查论证的基础上，有权集体研究提出实施的初步意见和方案。三是对村党支部通过的重大事项，村“两委”班子有权充分讨论、发表意见、共同商议并达成一致意见。四是党员大会对村“两委”商议通过的重大事项有审议权，如果审议不能通过，相关事项就不能实施，必须返回去重新商议。五是村民代表会议或村民大会拥有重大事项是否能够得以实施的最后表决通过权，只有表决通过才能得以实施。六是村委会拥有村民代表会议或村民大会通过的重大事项的执行权。七是村民和村民代表拥有重大事项具体实施的监督权、知情权。按照“两公开”的原则，已经决议事项，必须一律在村务公示栏公告不少于7天，实施结果也必须及时向全体村民公布（见图1）。

　　3.“4+2” 工作法与协商民主的契合

　　运用协商民主理论分析“4+2”工作法的工作模式，不难发现，后者充分体现了协商民主理论的内涵与精髓。其一，“4+2”工作法体现了治理主体的多元化。在任何一项涉及村民利益的重要决策中，必须由党支部、村两委、党员大会、村民会议或村民代表会议共同参与决定，四者缺一不可；其二，权力配置的合理化。在“4+2”工作法中不同的主体扮演不同的角色，并且相互制约相互配合。党支部提议充分体现了党的领导核心作用；村民代表会议或村民会议决议则体现了广大村民是权力的来源和所有者，是村民自治的主体；村委会拥

　　　有村民代表会议或村民大会通过的重大事项的执行权；村民和村民代表

　　拥有重大事项具体实施的监督权、知情权；乡镇政府在治理中起指导作用。村委会虽然掌握自治权的执行，却受到党员大会和村民会议的牵制和约束，有效地防止权力的滥用和自治权的异化。其三，决策的公开化。阳光是最好的防腐剂，在“4+2”工作法中，任何一项决策都分为七个环节，而且每一个环节的运行都被置于村民或村民代表的监督之下；其四，政治参与的全民化。在“4+2”工作法中，村民会议或村民代表会议是最高的决策机关，这充分体现了全体村民是权力的所有者，在最大程度上激发了村民政治参与的积极性。其五，治理过程的自主化。在不违反宪法和法律的前提下，村民会议有充分的权力结合本地的实际情况进行决策，不受各级政府和其他社会团体的干涉。其六，以公共利益为导向。协商民主的核心是公共协商，以公共利益为基本诉求。邓州市创建“4+2”工作法的初衷就是为了防止自治权的异化对公共利益的侵害，从根本上构建一种实现和维护全体村民公共利益的机制。

　　五、协商民主嵌入村民自治的路径

　　从邓州市在农村推行“4+2”工作法的成功经验可以初步判断，把协商民主运用于村民自治具有天然的有利条件，可以更好地促进村民自治的健康发展和农村社区治理的有效实现。但是，协商民主和村民自治的有效结合并不是没有条件的，邓州市“4+2”工作法的经验说明，要想使协商民主有机地嵌入村民自治的制度框架，应该坚持以下基本路径：

　　第一，坚持中国共产党的领导。村民自治强调“村民通过村民自治组织依法参与和村民利益相关的村级事务，实行自我管理、自我教育、自我服务”。但是，在当前的条件下，广大农民的文化素质普遍较低，参与协商的理性能力不足，为了减少协商的成本，提升协商的效能，把群体性事件的可能性降到最低，协商过程中要坚持党的领导，党员干部要发挥模范带头作用。“火车跑得快，全靠车头带”，在“4+2”工作法中，党支部的提议处在整个工作流程的第一步，发挥了火车头的作用，直接决定着整个协商过程的成败；而且，党员大会对村“两委”商议通过的重大事项有审议权，如果审议不能通过，相关事项就不能实施，必须返回去重新商议。邓州市协商民主的成功实践启示我们，加强党对协商工作的领导，有助于维持协商秩序，确保把民生议题放在首位，引导村民在公共事务协商中达成共识。

　　第二，营造平等、自由的民主环境。平等、自由的民主环境是进行协商民主的前提条件，也是村民的公共利益得以实现的前提条件。协商民主强调通过自由平等的对话来消除冲突，保证公共理性和普遍利益的实现，因此，参与协商的主体必须是平等、自由的。无论是村民代表、还是基层干部、政府机关人员，都必须本着相互尊重、平等、自由的原则进行公共协商。在当前的基层政治生态中，官本位思想和官僚主义仍然盛行，部分官员宗旨意识淡薄，常常以权力的主人自居，颠倒了与人民群众的主仆关系，这成为当前农村平等开展协商民主的最大障碍。为此，基层干部务必摆正自己的位置，切不可高高在上，以权压人，当然村民也不能漫天要价、要挟政府，各利益相关方必须本着解决问题的态度真诚磋商。

　　第三，提高村民的协商能力。传统的村民自治之所以会发生权力的异化，关键在于村民的主体地位被边缘化，在“4+2”工作法的框架中，村民的主体地位得到了充分的保障，但同时对村民的素质尤其是参政议政的能力提出了更高的要求。其一，村民要在党支部提议之前，准确地表达自己对公共物品的需求偏好，提出可行性的建议；其二，在党支部提议之后，村民要通过村民会议或村民代表会议进行民主决策；其三，村民拥有重大事项执行的监督权，并对“两公开”的情况进行监督。在当前的条件下，广大村民普遍并不具备相关知识，面对关系自己切身利益的决策可能会束手无策，对村委会的监督也会流于形式。但是，不容乐观的现状不能成为推迟协商民主的借口，恰恰相反，我们要多措并举，加大培训力度，切实提高广大村民的文化素质以及参与协商的能力。

　　第四，增强协商主体的理性意识。理性意识是进行协商民主的保证。“4+2”工作法之所以能够取得成功，关键在于各利益相关方没有固执己见，而是各退一步，相互妥协，最终达成共识并严格地执行。试想，如果参与协商的利益相关方没有一定的理性意识，就不可能采取理性解决问题的方式，进行公共协商；如果没有一定的理性意识，各方也不会在协商过程中尊重法律，尊重规则，理性地进行讨价还价；如果没有一定的理性意识，即使达成了共识，各方也不会自觉遵守，严格执行。因此，提高协商主体的理性意识是协商民主得以顺利进行的必要条件。

　　作者简介：

　　张善柱，1982年生，男，山东临沂人，中国劳动关系学院公共管理系讲师、南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，主要从事农民工问题、工会与劳动关系研究。（100048，北京市海淀区）

　　程同顺，1969年生，男，山西闻喜人，南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授、博士生导师、政治学系主任，主要研究中国农村政治和当代西方政治理论。(300350，天津市海河教育园区）

　　联系方式：程同顺，13820625152，nk2000@nankai.edu.cn