进入21世纪以来,国际政治经济新格局的轮廓日渐清晰。南方国家(theglobalSouth)经济实力及国际地位的提升,成为新格局中最具标志性、影响最为深远的事件。相对于世界经济史上欧美发达国家长期居于主导地位的情势而言,非西方国家由体系边缘向次中心甚至中心跃迁的进程,被称为“他者的崛起”(theriseoftherest),引发了所有主要国际行为体的强烈关注。经济合作与发展组织(OECD)近期的研究报告指出:世界经济的重心已向东和南迁移,从OECD成员国转向新兴经济体①。由于发展中大国在全球金融危机中较早地摆脱了衰退的阴影,危机非但没有阻碍财富的转移进程,反而使全球经济的重组得以加速。在后危机时代国际体系深刻转型的背景下,南南合作的意义日益凸显。

　　对中国而言,南南合作显得尤为重要。作为发展中国家的一员,中国历来重视发展与南方国家的关系,致力促成更加均衡、普惠、共赢的国际政治经济新秩序。作为世界经济中举足轻重的发展中大国,中国在全球经济治理的各项进程、议题中都有切身利益,必须尽可能地创造更有利的外部环境,争取国际社会的支持,共同应对日益严重的全球性问题。那么,中国南南合作的战略依托究竟何在?中国应当以怎样的方式和途径推进与南方国家的合作?这正是本文试图探讨的核心问题。

　　一、中国南南合作的战略依托

　　所谓战略依托,即在南南合作中与中国国家利益、未来发展前景关联最为密切的那些国际行为体。与这些行为体的政治经济互动及其结果,直接影响到中国是否能充分利用国际格局转变提供的难得机遇。正如杨洁勉所言,中国应当并且可以与新兴大国群体共同构建更为公正合理的国际体系,争取相对宽松有利的国际环境。从机制构建的角度来看,新兴大国群体需要保障和推进自身及全球利益,中国也步入了从反应性、个别性合作到战略性筹划的阶段。

　　以金砖国家为代表的新兴大国之所以能够成为中国南南合作的战略依托,其主要原因有二。其一是发展中世界的分化使中国必须在合作中确定自身的战略重心,而不能指望一视同仁、以不变应万变。其二是全球财富转移使得新兴大国既具备了强烈的意愿、也有足够的实力对全球经济治理的演变施加重大影响,中国若想在这样的国际环境中推进自己的发展目标,就必须关注、理解和尊重其他新兴大国的核心主张与利益所在,根据具体情势设定相应对策。

　　首先,发展中世界的分化已是中国外交必须直面和应对的重要现实。不同国家间经济发展的差异与不平衡,形成了发展中国家在国际舞台上利益诉求的多样性。如今,发展中国家已经难以像过去那样呈现为一个整体、用同一个声音说话。

　　有学者指出,20世纪80年代以来,发展中国家的群体性特征已发生显著变动,各国在政治制度、外交选择、经济发展等各方面都出现了分化。中国在外交布局中仍视发展中世界为统一整体,但实际上已难以制定对后者的统一外交政策。在此背景下,中国应根据不同国家的具体情况及其与本国利益相关联的紧密程度,制定针对性的外交策略。[4]

　　其次,在全球财富转移的宏大进程中,新兴大国尤其是金砖国家影响力与国际地位的迅速提升,使其成为中国在国际政治经济互动中必须致力关注、维护的关键性战略依托。正如OECD报告所指出的,新兴大国正在塑造着全球宏观经济的环境,因而对各国政策制定有着愈来愈举足轻重的影响。[1](P10)

　　中国学者秦亚青认为,当今世界可以被视为一种三元权力格局,其中金砖国家将与美国、欧盟并驾齐驱,成为塑造21世纪国际秩序的最重要力量。[5]作为构建世界新秩序的一支建设性力量,金砖国家等新兴大国在国际事务中发挥着愈发重要的作用。尽管新兴大国之间也存在利益竞争甚至冲突,但它们的诸多共同利益使其能够在各项全球性问题领域结成利益联盟,推动共同目标的实现。[5]

　　因此,发展、增进与新兴大国之间的紧密合作,是21世纪中国外交不可或缺的战略任务。对中国来说,增进与新兴大国的合作强度,既是推动中国和平与发展的现实需要,更是深化对外经济合作、保障国际市场开发、实现中国国际影响力崛起的战略要求。[6]

　　二、中国与新兴大国的理念共鸣及利益汇合

　　中国若将新兴大国作为开展、推动南南合作的战略依托,那么探寻自己与新兴大国在全球经济治理方面的理念共鸣及利益汇合就成为题中应有之义。相互契合的理念和各项议题领域内的共同利益,决定了中国与新兴大国的合作空间与发展前景。事实上,塑造各国之间政治经济互动的根本要素有二:其一为观念或理念,其二是利益;前者抽象,后者具体,但彼此之间有着深切的内在联系。

　　(一)中国与新兴大国的理念共鸣

　　彼得·卡赞斯坦指出,发展中国家在国际体系内的脆弱性是其行为及选择的一个根本驱动因 素。[7](P3)被国际关系领域学者归为“低级政治”的经济事务,同样呈现出无政府状态这一国际政治中的基本特性。全球经济中非对称的相互依赖,使得发展中国家的决策空间、选择余地等远较发达国家更为有限和受到约束。即便是新兴大国,也经常由于外部环境的掣肘而备受困扰。缘此之故,中国与其他新兴大国在减少自身脆弱性方面有着共同的观念和主张。究其原委,这种理念共鸣无关乎意识形态,而主要是出于新兴大国在国际经济体系内相似的地位及处境。具体而言,中国与新兴大国的理念共鸣主要体现在三个方面:多边主义、自主性与发展模式。

　　首先,多边主义成为新兴大国关于全球经济治理的共同理念。这种理念一方面源自于对单边主义和经济霸权的警惕和抵制,另一方面则源于对参与多边外交、维护本国权益的倚重和偏好。正如一位国外学者所言,“建立在新自由主义基础上的美国霸权正深受质疑”。[8](P24)

　　沈大伟指出:中国希望建立一个非霸权、权力分散化和区域多极化、政治稳定、文化多元、经济相互依存的国际新秩序。[8](P22)就此而言,其他新兴大国的立场与中国非常相似。“巴西外交政策的终极目标是促进多边的国际贸易和金融体系”。[8](P23)俄罗斯主张有关全球性问题的法则、法律与条约应在联合国主持下进行,尤其是联合国应在未来的全球经济治理体制中拥有最高权威。[9]在印度、南非的全球治理观念中,多边主义也占有重要地位。

　　其次,中国与其他新兴大国在参与全球经济治理的进程中都格外重视维护国家自主性。这既出于它们强烈的大国意识、对主权的珍视,也出于对新自由主义霸权主导下国际经济秩序的疏离和防范。在新兴大国看来,大国地位与身份的内在涵义就是有能力在国际经济交往和事务中保持相对独立和超然的姿态,而不至于为外部力量所全然左右———无论这力量是霸权抑或霸权控制下的国际经济组织。鉴于20世纪80年代以来新自由主义霸权对众多发展中国家造成的重重束缚与限制,新兴大国几乎无一例外地极力保障自身在全球经济治理中的自主性,以避免陷入受制于人的困境。这也成了它们彼此合作的重要基础之一。具体来看,中国、俄罗斯作为联合国安全理事会的常务理事国,其大国地位自二战后就得到了确立。印度、南非、巴西则发起了三国对话论坛,以制衡作为发达国家俱乐部的八国集团;不仅如此,三国均自视为发展中世界事业的领导者。

　　中国在相互依存的世界中坚持自力更生,在敏锐地注意到全球化对本国经济安全构成威胁的同时,致力于成为国际经济秩序的规则制定者而不仅仅是遵守者。概而言之,新兴大国都不愿被美国主导的秩序所同化,因而刻意与那种不断对国内政治施压的国际秩序保持一定距离。

　　再次,中国与新兴大国在对发展模式及发展议程的理解上有着不同于发达国家的特性。就国内层面而言,新兴大国普遍强调国家对经济事务的必要引导或干预,一个典型例证就是“中国模式”在国际话语中频频被作为“华盛顿共识”之外的另一种选择而被提及。萨米尔·阿明指出,南方国家已逐渐认识到新自由主义的全球化安排对它们无所裨益。

　　发展中国家需要某种程度的对外开放,但这种开放必须被限制在对总体发展有益无害的范围和程度之内。[15](P111)就国际层面而言,新兴大国越来越清晰和坚定地表达对发展议题在国际事务中优先度和重要性的关注。正如秦亚青所言,各国根据自身的发展水平来界定最关键的利益和威胁,由此产生了对各项议题的不同优先排序。发展阶段相似的金砖国家正处于现代化进程中,致力实现工业化,提升民众福祉,因此发展对它们而言是首要任务。[5]从具体国别来看,俄罗斯参与全球治理的基本原则之一就是不支持无限的、不负责任的自由主义。[9]

　　印度的全球经济治理理念强调有限的对外开放,并且将国内需求的满足作为首要前提。[10]南非则呼吁转变全球治理的结构与规则,真正将第三世界的发展列入全球议程。[11]

　　(二)中国与新兴大国的利益汇合

　　对新兴大国来说,衡量国际经济环境是否有利的标准主要是看它能否在此环境下较为顺利地扩展自己的海外经济利益;而海外经济利益包含多个方面,如扩大出口、引进技术、吸引投资、获取原料基地、扩展海外投资等。[16]就现状来看,新兴大国既没有、也无意成为国际秩序的颠覆者、革命者,但它们确实在改变、调整现行国际经济机制方面有着不小的利益契合。之所以如此,是因为发达国家主导下的现行机制以发达市场经济的原则为基础,许多规则与新兴大国的发展不相适应。随着新兴大国力量与地位的提升,国际经济机制的内在矛盾日益明显。[17]

　　这种利益汇合在国际经济事务的各个领域都有所体现。首先,在贸易领域,农业议题和大宗商品市场监管议题就是两个典型例证。农业对于多数发展中国家都是国民经济的重要部门甚至支柱产业,这一点对新兴大国也不例外:农业是南非经济的四大支柱之一;[18]巴西更是全球农业市场的超级大国。[1](P55)

　　从增加值的产业构成来看,新兴经济体更偏向于农业、工业,而发达经济体更偏重于服务业。然而,南方国家在世界农产品市场上既面临着发达国家的高关税限制,又经常受到后者反倾销措施和技术性壁垒的困扰;与此同时,发达国家却继续对本国的农业生产和出口予以补贴。

　　正如萨米尔·阿明所言,农产品市场的开放使欧美能向第三世界出口剩余粮食,而第三世界的农产品却在北方国家的市场遭遇了难以克服的困难。[15](P106-107)

　　这种双重标准严重损害了南方国家的利益,因此引发了新兴大国的抵制与反击。包括印度、巴西、中国在内的20国协调组在农业谈判中提出,发达国家应取消所有形式的出口补贴、大幅削减国内支持、实质性改善市场准入,充分考虑发展中成员的特殊和差别待遇。

　　新兴大国在大宗商品市场的监管议题上也有着相近的立场和利益。自2002年以来,国际大宗商品市场经历了剧烈的价格波动,其幅度甚至超过了20世纪70年代石油危机期间的价格波动。大宗商品进出口在巴西、俄罗斯、中国等新兴大国经济中占据较高比重,其价格的剧烈波动往往对这些国家经济和贸易的稳定性造成负面影响。

　　事实上,在大宗商品市场上,以中国为代表的进口大国与拉美、非洲的出口大国形成了某种具有正反馈性质的共生关系。约翰·古丁顿与丹尼尔·杰瑞特的研究表明,中国等新兴大国的快速发展可能与21世纪以来商品的“超级周期”有密切关系。伊尔马兹·阿克于兹指出,2008年以来推动中国经济增长的内需模式给大宗商品出口国的经济注入了活力,促成了拉美经济的迅速复苏。不仅如此,未来中国经济向消费主导型模式的转变,意味着进出口贸易仍将在其GDP中占据相当的比重。

　　正是从这一意义上说,大宗商品市场的价格波动给整个世界经济的复苏带来了风险。一个稳定有序的大宗商品交易市场需要加强国际监管,而这种监管机制的创建符合新兴大国的共同利益。金砖国家领导人在第三次会晤时发表的宣言明确表示:支持国际社会加强合作,进一步监管大宗商品金融市场;加强生产国和消费国对话,稳定供需关系;加强对大宗商品金融衍生品市场监管,防止出现扰乱市场的行为。

　　其次,在金融领域,新兴大国就改革国际货币金融体系、规制国际资本流动等议题有着共同利益。这一进程取得成效的关键则在于降低对美元的依赖。更具体地说,储备货币多元化、应对美元量化宽松造成的通货膨胀压力,是新兴大国面临的要务。作为全球主要交易和储备货币,美元的霸权地位常常对发展中国家的利益构成严重妨碍。

　　20世纪90年代的亚洲金融危机使新兴经济体意识到国际货币基金组织不足以信赖,于是它们转而采用积累大量国际储备的方式来防范危机,保护本国金融体系。然而,这一方式并非抵御风险的良策:外汇储备中的大量美元和美国国债都具有固定利率和货币风险。

　　巨额储备的存在本身,表明了国际金融体系的扭曲和低效。不仅如此,这种昂贵的保险政策未必就能确保本国货币的稳定和安全。基于上述考虑,金砖国家在众多场合提出建立“稳定、可靠、基础广泛的国际储备货币体系”,以规避和化解美元作为单极储备货币所带来的高昂成本。新兴大国的应对并不止于口头宣示,而是已经付诸实施。以巴西为例,巴西银行承认其外汇储备已从美元转向多元化,另外,巴西的海外投资也不再像从前那样多以美元计价和流向美国,而是呈分散化遍布全球。

　　美元霸权地位给新兴国家造成的负面影响还体现在国际资本大规模流动所带来的冲击,以及相应的通货膨胀和汇率压力。金融危机后,发达国家实施的宽松货币政策导致利率水平低下,进而引发大规模投机资本为寻求更高利润流入新兴经济体,加剧了后者的通货膨胀和资产泡沫风险,成为影响其宏观经济平稳运行的不利因素。除了资本流入之外,国际资本的大量流出也是新兴国家面临的现实威胁。2011年下半年起,国际资本从新兴经济体向发达国家回流,使一些国家的汇率出现剧烈波动。

　　从新兴经济体的实际情况来看,美国“量化宽松”货币政策带来的输入型通货膨胀压力是无可置疑的,巴西、中国等新型大国均在此后出现了持续而明显的物价上涨,以致不得不动用加息、上调准备金率等货币政策来控制通胀程度。

　　再次,新兴大国在气候变化问题上的立场和主张具有高度的一致性。近年来,已进入后工业化阶段的欧美发达国家一面将高污染、高能耗的低端生产环节转移至发展中国家,另一面又提出“低碳发展”的主张,[28]要求新兴经济体实行强制减排来应对气候变化。[29]对发达国家的这一要求,新兴大国既不认同,更不接受。中国、印度等新兴大国仍处在以满足多数人口基本生存需求为目标的发展阶段,不可能一蹴而就地进入低碳时代。[30]

　　相形之下,发达国家在相关领域拥有技术优势,传统产业比重又比较低,[29]面临的情势与发展中国家显然大不相同。“同样的减排义务对发达国家可能意味着减少奢侈性消费,而对发展中国家却可能意味着脱贫步伐的放慢”。[17]气候变化不只是环境问题,同样也是发展问题。发展中国家对气候变化仅负有有限责任,却承担着与其责任不相称的恶果。[31]正由于此,在应对气候变化谈判中产生了由中国、印度、巴西、南非组成的“基础四国”,一致主张“共同但有区别的责任”原则,反对发达国家试图施加的强制减排要求。

　　三、中国南南合作的战略选择

　　中国参与、推动南南合作的进程是中国对外经济关系的重要组成部分,其总体目标是为自身和其他南方国家争取、创造一个有利于发展的国际经济环境。在明确了新兴大国是中国实现该目标的关键性战略依托之后,随之而来的问题就是:中国应当作出怎样的战略选择?对此,本文认为,中国南南合作的战略选择就基本思路而言,可以概括为“一个核心、两个层面”:前者是指该战略应当以发展为导向,明确无误地将发展置于合作议程的基石和出发点;后者是指该战略在“对内”这一层面应着重把握新兴大国的理念及利益所在,同时兼顾其他发展中国家的基本诉求①,在“对外”这一层面则应注重就现行国际经济机制的改革与发达国家交流和沟通②,为发展中世界争取和创造更为公平合理的国际规则和发展空间。这一“发展导向”的战略选择,能够最大限度地为中国赢得国际理解和支持。它所蕴含的发展要义,指的是“可持续发展”这一凝聚着国际社会共识的根本理念③。

　　以发展为导向的战略思路,在实践中则需要落实到具体的议题领域。从当前形势来看,中国可以就自由贸易协定、金融合作、对外直接投资、技术开发等问题与南方国家尤其是新兴大国展开进一步的协商,着力拓展合作。

　　第一,以协商、订立区域贸易协定等形式与南方国家加强经济互动,与此同时,充分考虑部分发展中国家的特殊困难和需求,以相应措施促成互利共赢。OECD的报告指出,南南贸易需要更有效的区域贸易协定,区域一体化既能带来政治利益,也能产生经济效益,而新兴大国的出现很可能重新唤起发展中国家对区域合作的兴趣。

　　事实上,自2007年中国实施“自由贸易区战略”以来,自由贸易协定已成为中国在新形势下推动南南合作的重要渠道。在今后继续实施该战略的同时,中国应认真对待发展中国家的特殊关注,如将尽可能扩大对其产品的市场准入、在降税时限上给予相对宽松的时间安排、在降税产品上对其敏感产品作出特别处理等等。[32]中国领导人曾经在访问南非时,承诺主动限制出口到南非的服装与纺织品数量,以减轻对南非相关产业的冲击。[33]这种全新的贸易模式为贸易伙伴国提供了扭转失业和贸易失衡的机会,是中国以发展为导向南南合作战略的典型范例。

　　第二,扩大在发展中国家与新兴大国的投资,与此同时,承担应尽的社会责任,避免对东道国经济社会发展的可持续性造成损害。南方国家直接投资的趋向与北方国家不尽相同,因而可能起到降低总体投资不稳定性的功用。[1](P74)

　　在投资方面,中国政府和企业更愿意面对风险,进入发达国家力图规避的非洲市场。通过援建基础设施项目,中国推动了其他发展中国家的贸易增长,帮助它们走出贫困。因此,拉丁美洲、非洲各国将与中国的经济交往看作制衡欧美发达国家的重要手段。中国的大型投资、贸易协定已开始打破国际资本对发展中国家的控制。今后中国在这一领域应注重与东道国合作,共同开发更能彰显社会责任的投资模式,在保护投资方利益的同时,充分顾及东道国的社会、环境、发展需要。[31]

　　第三,加强与发展中国家的金融合作,尤其是在推进货币互换和本币贸易结算等方面,以降低对美元的依赖,防范国际金融风险。发展中国家之间的货币互换使汇率、利率水平更加稳定,有助于降低筹资成本、避免利率及汇率风险,也有助于减少交易价格的波动,增进支付与结算的便利性。不仅如此,货币互换等合作机制还可以缓解美元作为单极货币所带来的通货膨胀和本币升值压力,提高新兴国家在国际货币体系中的地位和作用,因而有利于国际金融市场的稳定。2012年3月,金砖国家银行签署的两项协议———《金砖国家银行合作机制多边本币授信总协议》和《多边信用证保兑服务协议》就是促进金砖国家境内以各国官方货币进行的商品、服务与投资活动,推进各国经济可持续发展的标志性成果。[34]

　　第四,加强与发展中国家的技术合作,推动国际层面的技术转移,共同抵制在知识产权领域的不合理规则。正如OECD研究报告所指出的,世界贸易组织等国际机构把过多的精力放在维护现有技术的租借权利上,而不是促进新技术向贫穷国家流动。这不仅无助于开放市场的透明竞争,反而强化了跨国垄断。

　　对此,新兴大国应当协调立场,共同呼吁对现有不合理规则的修正。在这方面,印度已经作出了表率:印度促成了与贸易有关的知识产权规则的重要修改,赢得了更多的强制许可权利,在发达国家垄断的医药生产领域打开了缺口。[10]除此之外,南方国家尤其是新兴大国之间的技术合作也是解决该问题的有效途径。一些发展中国家强大的技术开发能力使其能够提供更广泛、价格更为适中的技术渠道,比如许可协定。从潜力上说,中国、印度这样的新兴大国能以更低的成本为其他发展中国家提供先进技术,这就为南南之间的科技合作打下了坚实的基础。让技术更顺利地转移到发展中国家,在相当程度上决定着公平的全球化能否实现,对促进世界发展具有非凡的意义。

　　中国在劳动密集型和资源密集型产品的生产技术上领先于其他发展中国家,与发达国家相比又具有实用性强的优势,[35]这意味着中国在南南技术合作领域将大有可为。

　　结论

　　中国参与和推动南南合作的战略目标是为自身和发展中世界争取一个有利的国际经济环境。为此,中国必须明确合作进程中的战略依托和选择。出于基本理念、重大利益上的一致与契合,中国应当以新兴大国作为南南合作的关键性战略依托。概而言之,中国南南合作的战略选择可以归纳为“一个核心,两个层面”:一个核心即以发展为导向,指引和应对合作中的各项具体议题;两个层面即对内寻求、探索、拓展互利共赢的合作领域,对外争取更加公正的待遇和发展空间。也就是说,除了南方国家之间的内部合作之外,还须尽可能以一致的立场和行动,通过与北方国家的互动,改变现行国际经济机制中不公正、不合理的规则。从这一意义上说,中国和新兴大国并不是当前国际体系的颠覆者,而是致力于让全球化更加均衡、共赢的改革者。中国与新兴大国、其他发展中国家的互动和共同努力,将深刻影响全球经济治理的未来走向。