[内容提要]基层社会生活的转变形塑着基层社会治理的新生态，催生了基层社会治理需求的新变化。从治理能力来考察，以往基层政府所运用的硬治理工具和技术已经不能有效地解决社会治理实践中涌现出的诸多新问题，进而会阻碍基层政府治理能力的发展。在基层政府硬治理日渐受阻和治理能力弱化的情境下，以社会文化价值共识的形塑能力、社会心理的干预疏导能力和社会合作共治的沟通协调能力为主要内容的软治理应该成为基层政府治理能力重构的主要路径。 

　　[关键词]软治理 基层政府 治理能力缺失 治理能力重构 

　　1970年代末，随着治理理论在西方社会语境中兴起，治理能力开始成为学术界关注的重要议题。1996年，世界银行发布题为《变革世界中的政府》的年度发展报告。该报告从提高政府治理绩效的角度，阐述政府职能、政府治理方式的转变、治理制度的创新、政府机构能力的发展的重要性。①约瑟夫·奈认为，随着全球化不断推进，世界强国以往所倚重的军事、经济力量等硬治理方式将日趋式微，代之而兴的应该是文化价值、意识形态和制度等形式呈现的软治理力量，因为软治理力量是一种内在的深层次力量，它更能产生深刻而持久的吸引力、影响力和支配力。② 

　　随着全球化、现代化、信息化不断推进，世界社会治理环境呈现出更加复杂纷繁的特征，在此环境中，一个政府的治理能力是关系到国家和地区可持续发展的关键性因素，因此，重新认识政府的作用及其治理能力所在是目前国家建设必须面对的问题，建立能力框架(Capacity－Building Framework)成为政府的重要任务。③在这一大背景下，诸如“基层政府软治理能力状况如何”、“如何培育基层政府的软治理能力”等议题就推到了学界乃至全社会的面前，需要人们在学理上和实践中做出积极的回应。 

　　一、软治理能力残缺：基层政府治理中凸显出的深层问题 

　　政府治理能力指的是一个政府运用合适的治理工具和技术策略去引导、控制、规范、协调和平衡各方社会主体间的社会生活过程的能力。依据约瑟夫·奈的观点，治理能力包括硬治理能力和软治理能力。其中硬治理能力主要指以军事、经济、法律等硬性命令方式呈现的强制力；软治理能力主要指文化、意识形态、制度规训等软性同化方式呈现的柔性力。王绍光认为，强制、汲取、濡化、认证、规管、统领、再分配、吸纳和整合等八个方面能力应作为国家治理的基础性能力。④显然，其中的濡化、认证、吸纳和整合能力大致可归为软治理能力。大量事实表明，一个秩序运行良好的社会是硬治理能力和软治理能力协同合作的结果，任何一方的缺失都会对社会秩序产生消极的影响。党的十八届三中全会《决定》把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革总体目标的主要内容就蕴含着深刻意义。长期以来，我国基层政府的硬治理能力一直占据优势地位，而软治理能力则呈现出明显的缺失，这已经成为公认的社会现实。具体来说，基层政府软治理能力残缺主要表现在基层政府对基层文化价值认同的形塑能力不足、对基层社会心理的干预或疏导能力缺失以及对社会利益主体合作共治的沟通协调能力弱化等方面。 

　　(一)基层政府对基层社会文化价值认同的形塑能力不足 

　　改革开放前，国家沿循总体性支配方式，或者通过群众性的规训、动员和运动来对社会生活和社会关系进行全面严格的控制。⑤其中，基层政府作为国家在基层社会的法定代理人代表着国家行使统治或管控基层社会的职能，即基层政府拥有强大的治理权力和权威，享有对辖域内的社会成员制定规则、发布命令以及汲取资源等权力，能够迫使基层社会成员与基层政府之间“形成一种强制性的依附关系结构，实现社会控制与社会稳定的功能。”⑥在这一社会发展阶段，基层政府把它的统治力不断向基层社会的方方面面延伸，并且以其绝对的权威配置着辖域内的社会资源，统摄着基层社会的政治、经济、文化生活的全部内容。但是，总体来看，这一阶段，基层政府是在国家话语体系下对基层社会的文化价值的强制性的打造，实质上，适合基层社会治理需求的文化价值认同呈现总体失语的状态，基层政府在基层社会文化价值认同的形塑过程中处于缺位和错位。 

　　改革开放以后，以经济建设为中心成为全社会的共识，基层政府积极投入到经济建设的滚滚大潮中，虽然中央一再强调物质文明和精神文明一起抓，两手都要硬，但是，在具体实践中，基层政府始终把经济快速增长作为“主业”，而把基层社会共同体文化价值认同的塑造当作“副业”。随着经济社会快速转型，基层社会进入到开放、异质、高流动及碎片化的过程中，面对纷繁复杂的社会景观，基层政府在运用经济利诱和政治威压治理策略失灵之后，在缺失社会共同体文化价值塑造能力前提条件下，逐渐陷入治理恐慌的泥淖而难以自拔。 

　　(二)基层政府对基层社会心理干预或疏导能力缺失 

　　所谓社会心理干预或疏导能力，就是遵循社会主体的心理活动规律，通过解释、说明、沟通、理解和情谊感化等方式，疏通人们的心理障碍，⑦排除人们心理疑惑，引导人们通过协商途径解决社会生活问题的能力。改革开放以后，基层社会发生了根本性变化。其主要表现为社会结构、利益结构、权力结构以及民众心理认知等方面变化。随着全球化、城市化、信息化的快速推进，基层社会民众获取信息渠道的拓展以及信息量的增加，人们之间的社会交往方式发生了彻底变化，所有这些因素的累积自然会对民众的心理产生巨大的影响。近年来，由于社会、家庭以及个人的原因造成的基层社会民众心理障碍、心理疾病及其引发的社会心理失衡现象层出不穷。面对这些新问题，基层政府仍然沿袭着过去的治理方式，倚重于既有的治理能力，缺乏对民众心理的感知、理解理念，更缺乏对基层社会心理干预或疏导的有效机制，故此，在社会矛盾、冲突萌发期，由于缺乏敏锐的矛盾感知能力而陷入被动或猝不及防的窘境中。近年来，许多微小矛盾诱发成激烈冲突，甚至发酵成大规模群体事件都为基层政府的社会心理干预能力的缺失做了最有力的注释。 

　　(三)基层政府与多元主体的沟通协调能力的弱化 

　　治理理论的核心思想是多元主体在公正平等的平台上运用对话、谈判、协商的机制，通过沟通、交流的渠道，达到交换信息、疏通障碍、化解矛盾、促进社会秩序良性运行。在基层社会治理场域，作为一方重要的治理主体的基层政府，与其他社会组织、个体相比，不仅掌握着更优质的社会资源，而且占有更多的体制内的信息资源。从理论上讲，这些丰富优质资源为政府治理能力的构建提供着积极的作用。但是，在具体实践中，基层政府的这些资源却成为其治理能力提升的障碍。这是因为一方面，基层政府一直扮演着社会治理的绝对权威者的角色，凭藉自身掌握的优势资源而轻视或忽略对基层社会信息的采集、吸纳，形塑出其治理能力的封闭性、排他性特征；另一方面，其他治理主体与基层政府的治理目标、治理工具选择等方面存在一定程度的差异，以及权力地位的不对等，导致其他治理主体与基层政府分离、排斥。也就是说，长期以来，在内外因素的共同作用下，基层政府与其他治理主体之间的沟通协调能力逐渐弱化。弱化直接的结果是基层政府在面对多元主体日益增长的治理需求时无法规避社会公共事务治理的碎片化以及治理能力的不足。 

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　　作者简介：周根才(1968- )，河海大学公共管理学院社会学专业博士生，主要研究方向：城乡社会学，江苏 南京 210098