【内容提要】“十二五”期间扶贫开发的形势与趋势是：有限政府资源无法应对大扶贫的广泛需求，社会组织在扶危济困功能的发挥上有更高水平的协同。政府与社会组织合作扶贫既符合创新社会治理体制的需要，又深受民间认同。合作扶贫体现着国家权力与社会权力握手的思想光辉，意味着国家权力与社会权力的权力模式从限权、控权到“分立、分治、分享”的转变。而基于“分”、着眼于“合”的推进方式，又要求政府与社会组织的合作是对接而非交叉，是排序博弈而非零和博弈。 

　　During the period of National Twelfth Five-Year Plan, the situation of poverty relief through development is that limited government resources cannot meet the massive demand of large-scaled poverty relief. Under such circumstances, social organizations play amore important cooperative role. The cooperation of government and social organizations in poverty relief not only conforms to the demand of innovating social system, but also is favored by citizens. Cooperation in poverty relief reflects a brilliant thinking of joining state power together with social power and such power mode has transformed from power restriction and control to power dividing, governing and sharing. However, the propulsion type is based on separation instead of combination, requiring the cooperation between the government and social organizations be mutually complementary rather than overlap and its games be well-ordered rather than zero-sum.  

　　【关键词】政府/社会组织/扶贫/权力模式government/social organizations/poverty relief/power mode 　　  

　　doi:10.3782/j.issn.1006—0863.2014.09.10 

　　[中图分类号]D60　　[文献标识码]A　　[文章编号]1006-0863(2014)09-0045-05 

　　十八大提出：“今后10年扶贫攻坚同步建成小康社会，广泛动员社会各界参与扶贫开发，大力推进精细化扶贫。”政府扶贫不能走封闭僵化的老路，扶贫的路径要进一步选择与优化。政府与社会组织携手合作扶贫在“社会事业改革创新”和“创新社会治理体制”的时代背景下有其必要性和必然性。 

　　一、单向度扶贫的体制之弊与社会扶贫的兴起 

　　新中国第一次大规模扶贫推进工作始于1986年：从上到下正式成立专门扶贫机构，确定开发式扶贫方针，确定划分贫困县的标准。第二次政策调整是1994年：国家启动“八七”扶贫攻坚计划，进一步增加国家级贫困县的数量。第三次政策调整是2001年：出台《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，取消沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加中西部地区的贫困县数量，但总数不变，同时将国家级贫困县改为扶贫开发重点县。 

　　这三次扶贫开发政策的整体指导思想是基本一致的：各级政府实行扶贫开发工作责任制，着力提高扶贫政策执行力。2011年《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书宣布我国农民的生存和温饱问题已基本解决。“我国绝对贫困人口从1978年2.5亿，到1985年1.25亿，1993年8000万，2000年3200万，再到2007年1478万，呈大幅度下降趋势。贫困发生率也从1978年30.7％下降到了2007年1.6％。即便全国农村扶贫标准从2000年的865元提高到2010年的1274元，我国农村的贫困人口仍从2000年9422万减少到2010年2688万。”[1]我国已基本消除绝对贫困。 

　　但是，扶贫从概念到实践、从形式到内容已不仅仅是物质的充实。它体现的是社会发展中的“人”所应追求的更有尊严的生存方式和更高的生活品质。国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员吴国宝教授指出，“过去20多年国家专项扶贫资金投入贫困县的累计有2000多亿元。在贫困地区投入了这么多扶贫资金，这些县依旧贫困。政府主导扶贫的弊端在所难免。看待扶贫效果时，需要理性和客观分析。”笔者认为传统政府单向度扶贫的体制之弊主要表现为： 

　　首先，传统扶贫缺乏沟通和互动。扶危济困、帮助弱者，是中国传统文化的重要组成部分。传统中国文化的内核为扶贫这样的“陌生人之间的真情”提供了思想基础和光鲜的道德指引。然而，毋庸置疑的是，传统文化的基础与内核是圣人、圣主的主体道德，是牧民、滋养民的，居高临下的单向度给予与施舍，救世主的思想严重。正如陈独秀在《吾人最后之觉悟》中指出的那样：“皆非推己及人之主人道德，而为以已属人之奴隶道德也。”在西藏塘古村的调查显示，“当地村民对国外非政府组织的一个小项目援助非常感激，而对国家投了大量资金在当地从事的教育、医疗和基础建设项目熟视无睹。”[2]这从一个侧面反映了没有沟通和互动的单向度扶贫效果的表面化和形式化。 

　　其次，传统扶贫无法解决权利贫困。政府单向度的以工业反哺农业、以城市提携乡村的扶贫手段，农民只是接受经济帮扶，并没有触及农民贫困的根源——权利贫困，即工业化、市场化过程中同工同酬的权利、获得社会保障和救济的权利、享受医疗保障的权利、农产品自由流通的权利以及参与脱贫决策的权利等是“贫困”的。“经济贫困者和权利贫困者虽然不是同一概念，但它们所指向的人群却惊人的一致。要消除经济贫困，根本的是解决权利贫困问题。”[3]而现实的情况是扶贫领域高度垄断，社会培育的空间有限，贫困人群的权利失而复得的机会很少。 

　　再次，传统扶贫的权利生态活力不够。自上而下的单向度扶贫依托行政压力型体制，采用减贫目标责任考核的方式，引导各级扶贫办、联建扶贫工作组在扶贫指标分派后寻找各种政治资源、“八仙过海”地完成数字化考核的扶贫责任状。扶贫的“终期考核工作因关系到政治鉴定，各方对此高度重视，为此展开考核与汇报的政治游戏。在实际工作中发明了各种迎检的艺术，或者是变通行为，重点就是考核指标的区别性对待、软指标的选择性落实等等。”[4]在此权力生态下，政府部门意志社会化，而社会意志则被虚无化。扶贫政治替代了民间社会。这种封闭的“公权力体制内运作”导致单向度政府扶贫活力不够，人治色彩浓厚，产生傲慢、偏见，甚至贪污、挪用等异化的扶贫。 

　　在此背景下，我国扶贫政策进行了第四次调整：2011年出台《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。纲要强调武陵山片区等“集中连片特困地区”成为未来10年扶贫的主战场，明确14个片区中所含的县区总数为679个，提倡把政府各有关部门和社会各方面的力量，全面调动起来，互相配合，共同为贫困户和贫困地区开发提供有效帮助。由此，社会组织在精细化扶贫、扶贫对象精准化瞄准、微观扶贫成本控制以及减贫绩效提升方面的正能量不断释放。 

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　　【作者简介】蔡科云，湖北大学政法与公共管理学院副教授、高等人文研究院研究员，武汉　430062