中国目前大约有32900多个乡镇,58.6万个行政村,270多万个自然村,在乡镇和村落中生活着6亿多农民。农村存在的许多问题实际上是农村基层组织机构和治理机制弊端的反映①。【①本文所说治理是指制度的建设和运用,是创设或遵守一定的规则,搭建组织或组织间的架构,并以此实现一定的目的和秩序。当强调规则时,一般称之为制度；当强调组织结构时,一般称之为治理结构。参见孙同全：《扶贫小额信贷与公益信托制度研究》,经济科学出版社,2006年,第31-33页。】农村的发展在很大程度上取决于农村基层组织和乡村治理结构的改革与完善。6亿多农民繁衍生息在怎么样的治理结构中？在社会的转型期,农村基层社会是如何运行的？农村社会的公共服务和社会事业支出由谁提供？本文试图通过分析各相关机构或群体之间的关系，来回答上述问题。

　　一、农村基层各种组织之间的关系

　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》（2015年11月）提出：“在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度,与村民自治组织制度相交织,构成了我国农村治理的基本框架,为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。”多种组织相交织的特性构成农村基层治理结构的现状,农村基层治理机制的改革必然涉及到农村集体产权制度改革和村民自治制度的完善。

　　（一）农村基层组织呈现政治、经济、社会“三合一”的综合性质

　　1983年,《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》（中发［1983］35号文件）将以往的政社合一的人民公社体制改为政社分设,在人民公社一级设立乡镇政府。但中央文件对村一级组织并没有提出政社分设,文件特别提出：“有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方,当地群众愿意实行两个机构一套班子,兼行经济组织和村民委员会的职能,也可同意试行。”此处讲的是以自然村为单位设立村委会。但前面也提到“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”实践中，最终的设置是在原有的生产大队层级设立村委会，成为行政村。长期以来,农村的行政村一级实际上还是一种功能交织、机构重叠的综合性的基层组织。它是经济组织,也是政治组织,还发挥着社会组织的功能。在法律上，它不是一级政府,但实际上它是辖区内的准行政机构。其中村级党组织是执政党在农村的基层党务性组织。村民委员会是以办理公共事务为重点、为全体村民服务的基层自治的政务性组织。而当前农村治理机制和农村集体产权改革的焦点问题则是村集体经济组织的概念、功能定位及其与村委会之间的关系。

　　1987年中共中央5号文件《把农村改革引向深入》指出：“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的,与专业合作社不同,具有社区性、综合性的特点。由于经济发展程度不同,目前在乡一级,有些根据政企分开的原则设立了农工商联合社等机构；在村一级,有的单设合作机构,有的则由村民委员会将村合作和村自治结合为一体。不管名称如何,均应承担生产服务职能、管理协调职能和资产积累职能,尤其要积极为家庭经营提供急需的生产服务。有条件的地方,还要组织资源开发,兴办集体企业,以增强为农户服务和发展基础设施的经济实力。”农村社区合作组织通常也被称为村集体经济组织,它是以土地等集体所有的资产为纽带,承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值一系列集体资产经营管理服务等经济事务,是由集体经济组织成员所组成的经济性组织,其功能与村级党组织、村民委员会截然不同。但根据以往的政策规定,村集体实际上是一个综合体,几块牌子一班人马,交叉任职,功能也交织。随着农村经济社会的发展,城镇化、工业化进程的推进,目前农村社区的组织架构在法律与政策上以及现实经济社会生活中都存在矛盾。

　　（二）村委会与村集体经济组织职能交叉产生的问题

　　1982年宪法明确了在农村设立的村民委员会是基层群众性自治组织,随后启动了村民委员会组织法的立法过程。1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法（试行）》。1998年11月4日,九届全国人大常委会第五次会议审议通过《村民委员会组织法》,对加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容,对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更明确的规定。2010年,第十一届全国人大常委会第十七次会议于2010年10月28日通过了《村民委员会组织法》的修订,将村民委员会定性为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,与村集体经济组织的内涵外延都有差别。但现行法律的有关规定使得村委会和村集体经济组织职能交叉,农村集体资产由谁处置,没有明确的法律规定。

　　2010年新修订的《村民委员会组织法》第8条规定：“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”,但下面紧接着又说：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第12条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”这些相关法律法规使得村委会（包括村民小组）和村集体经济组织都有权占有和管理包括农用地和农村集体建设用地在内的农村土地和其他集体资产,赋予二者同样的合法性,在政策执行中必然产生矛盾。

　　（三）人员流动后出现的村民与成员之间的矛盾

　　在推进城乡一体化的进程中,随着经济社会的快速发展,城乡、地区之间人口流动日益频繁。村组集体经济组织“成员”与“村民”的身份不再同一。很多情况下,尤其在发达地区,“村民”范围要大于村组集体经济组织“成员”的范围。村庄从原住民的共同体走向开放的社区和人员流动的居住地,社区集体的概念发生了本质性改变。

　　2015年,全国农民工总量27747万人,其中外出农民工16884万。一部分农村集体经济组织的成员长期外出打工,相当一部分人在东部沿海地区发达乡村的企业打工多年,甚至在打工地定居,他们实际上已经不是原住地的村民,但仍然是原住地集体经济组织的成员。《村民委员会组织法》（2010年修订通过）规定,有权参加村委会选举的可以列入村民名单的也包括“户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举,并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”。这部分长期外出定居的农民工实际上已经是居住地的村民,但他们并不是居住地的集体经济组织成员。而《村民委员会组织法》（2010年修订通过）则赋予村民会议很大的权力来讨论决定许多有关集体经济的事务。该法第24条规定,涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理：以下一共列有9项,其中有6项涉及到集体经济有关事宜,分别是：从村集体经济所得收益的使用；土地承包经营方案；村集体经济项目的立项、承包方案；宅基地的使用方案；征地补偿费的使用、分配方案；以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产。只有三项是村民事宜：本村享受误工补贴的人员及补贴标准；本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。该法第24条最后有一个说明：“法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的,依照其规定”。但现在,有关村集体经济事宜的相关法律还没有出台,由村民会议或村民代表会议决定村集体经济有关事宜仍具有合法性,但难免有名不正言不顺之虞。

　　（四）部分地区取消城乡户籍划分,农民的身份也要重新界定

　　在深化改革、推进城乡一体化的进程中,一些地区纷纷出台政策文件,取消城乡户籍划分。如上海最近出台文件,提出：“建立统一的城乡户口登记制度。取消本市农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口。调整并逐步完善与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社会保障、住房、土地及人口统计制度。”参见《上海市人民政府关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》（沪府发〔2016〕27号）。这些地区尽管不再有农业户口,但农村集体经济组织仍有可能存续,农村集体经济组织成员的身份仍要保留,现在农村集体产权改革遇到的难点问题依然存在。

　　在农村社会结构相对稳定,工业化、城镇化和农业现代化处于初始阶段的地方,农村地区“三合一”的综合型基层组织还能保持正常运转。应该承认,这种组织形式在一定程度上节约了行政管理成本和摩擦成本,有其存在的合理性。但当一些地区工业化、城镇化和农业现代化的大潮滚滚而来,土地增值收益变得足够丰厚时,上述组织架构所存在的矛盾就必然显现。