摘要：借鉴监督体制改革的历史经验和教训，对提升国家监察体制改革有效性具有重要的价值。从历史角度分析可以看出，仅靠机构和人员增加的扩张式改革，没有运作机制的转变和制度有效性的释放，难以达到反腐败的目标。十八大后的监督体制改革在机构和编制上基本没有大动作，但在运作机制上改革力度很大，效果十分明显。未来国家监察体制改革要合理确定改革目标重点、增加预防腐败的职责、重视并用足监督措施、继续完善机构的内部改革、找到自我监督的平衡点、敦促并力推配套改革、把私营机构纳入监督范围。

　　关键词：廉政建设；反腐败；国家监察体制；监督体制

　　基金项目：中国社会科学院登峰战略“特殊学科”建设廉政学项目阶段性成果

　　作者简介：蒋来用，中国社会科学院社会学研究所廉政建设与社会评价研究室主任，中国廉政研究中心副秘书长。

　　纪委监督体制、行政监察体制、司法监督体制等都是我国监督体制的重要组成部分。虽然分属在政党、行政、司法中的监督机构的监督对象、职责权限、措施手段、程序方法有很大不同，但都共同行使监督职能，彼此相互协作和作用，共同构成了监督体系的有机整体。适应革命、建设和改革开放形势的需要，我国的监督体制改革就一直没有中断。当前的监督体制建立在以前改革探索的历史基础之上。目前推行的国家监察体制改革无法割断与历史的联系。因此，全面深入了解这段改革历史，是有效推进国家监察体制改革必须掌握的“基础功”。

　　一、中国共产党成立到改革开放前的监督体制改革

　　中国共产党是执政党，纪委在监督体制中发挥着至关重要的作用。中国共产党自建党开始就一直重视纪律建设，有相应的监督体制保障纪律执行。如第一个纲领就规定党员受地方执行委员会的严格监督，地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。［1］［2］党的各级执行委员会同时履行监督职责，是纪律的执行机构。1927年4月，中共第五次全国代表大会通过《中国共产党第三次修正章程决案》，规定在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。这个文件是党内监督的开山之作，发挥着重要的“奠基作用”，为党内监督体制建设和改革提供了思想理论指引和可借鉴的具体制度内容。第一，设立监察委员会的目的是“为巩固党的一致及权威”。当监察委员会与同级党的委员会发生争议时，“则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之”。［3］第二，强调监察委员会的相对独立性。“中央委员及省委员不得兼任监察委员”，避免利益冲突，不能自己监督自己。第三，提供监督条件，监察委员会履职有保障措施。“中央及省监察委员会，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议。” 第四，与党委会是基本平行的关系，享有特殊权力和权威。“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。”［4］1928年7月，中国共产党第六次全国代表大会召开，改监察委员会为审查委员会，职权范围缩小。之后，审查委员会又改为党务委员会，负责监督职责。1938年，六届六中全会要求区党委之下设立监察委员会。1945年4月至6月召开的中国共产党第七次全国代表大会取消审查委员会，规定“党的中央委员会认为必要时，得成立中央监察委员会及各地方党的监察委员会”，并具体规定了各级监察委员会产生的办法、任务和职权。从五大开始，通过专门监督机构行使党内监督权的机制正式固定下来。