中国是一个农业大国,农村土地产权状况复杂,导致农村土地确权工作困难重重。世界主要发达国家的农村土地确权改革,主要在农村土地国家宏观管理制度、农村土地发展权制度、扩大农村土地使用权制度、农村土地确权成果的社会化服务体系建设、实行复合的土地所有制等方面进行了有益的探索和改革,积累了宝贵的农村土地确权管理方面政策、原则和法律规范等成功经验。因此,比较和借鉴发达国家农村土地确权改革的经验和做法,可以得出对中国农村土地确权改革的有益启示。

　　土地作为关系到国家发展稳定的最重要的生产资料,受到世界各个国家和地区的高度重视。国外发达国家对土地制度的研究也比较早,有关农村土地确权改革的经验也比较丰富。在中国,随着城镇化、工业化、现代化的快速发展,农村大量的土地资源遭到低效配置、随意征用和严重浪费。种种现象表明,中国现有的土地产权制度已经走到了一个瓶颈,改革迫在眉睫,而改革的基础和前提是土地确权。因此,比较和借鉴发达国家农村土地确权改革的经验和做法,从而可以获得对中国农村土地确权改革的有益启示。

　　一、农村土地确权概述

　　土地确权即确定土地权属,也就是指依照国家法律、政策的规定,来确定某一范围内的土地或称一宗地的所有权、使用权的隶属关系和土地其他附属权利的归属,即土地所有权、使用权和土地他项权利身份的认定。农村土地确权主要是对农村的耕地、林地、草地、湿地、宅基地等土地的位置、界址、权属性质、权利主体及其身份等内容的确定,一般对农村土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等 3 个方面进行确认。通过有效开展农村土地确权,可以依法保护农民土地的用益物权,调处土地权属纠纷,从而科学规范农村土地利用,有效防止乱占耕地,最终实现土地的高效配置和合理利用。目前,世界上绝大多数国家已经把搞好土地确权改革放在维系社会稳定和国民经济社会协调发展的高度,使其成为本国政府土地改革中一项重要内容。

　　农村土地确权主要有 3 种类型:土地所有权、土地使用权和土地他项权利的界定。①土地所有权是土地所有制在法律上的体现,指依照法律法规,土地所有者对归属自己的农村土地自由实行占有、使用、处分和收益的权利,并且排除他人的干涉。土地所有者行使土地所有权时,在法律允许的范围内,不得破坏生态环境、改变土地的农用性质、危害社会生产生活。②土地使用权是土地使用权人根据法律和其他规范性的规定,对政府、法人或者私人所属土地,在保障所有人利益不受侵犯的前提下,可以享有农村土地占有、使用、收益或者部分处分的权利。土地使用权人也必须依照法律、协议或者合同行使,行为受到一些限制,可以有利于土地的保护和合理利用。③土地他项权利是指现实的社会经济生活中,除土地所有权和使用权之外实际上还存在许多与农村土地有关的权利,如通行权、抵押权、租赁权、相邻水权和空间权等。

　　二、国外农村土地确权改革的经验比较研究

　　1. 美国以家庭农场产权保障为主体的农村土地确权政策

　　美国实行公私兼有的多元化的土地所有制度,其中私人所有的土地约占 60 %,联邦政府所有的土地约占 30 %,州及地方政府所有的土地约占 10 %。美国法律极其重视私有土地的所属权利,一般来说,各种所有制形式之间的土地可以通过有偿方式取得确权,如自由买卖和出租等。美国农村土地基本是被家庭农场所占有,经营权、使用权、处置权大部分由农场主掌握。但美国政府也保留了相当多的对农村土地的控制、管理和收益权,比如出于公共用途并给予合理补偿,就可以征收私有土地。因此,可以说美国农场主获得的仅仅是具有产权保障的土地使用权,并非绝对的所有权。美国有关土地管理的法律法规十分健全,包括土地的所有权、使用权、处分权、收益权、租赁权、抵押权等相关的其他权益,应有尽有。比如,1785 年颁布的《土地法令》, 1862 年颁布的《宅地法》, 1997 年颁布的《联邦土地政策和管理法》等,从法律方面不断完善和界定农村土地各种关系 [1] 。