核心提示： 从协调机制方面看，珠三角的协调只需省政府出面，长三角也有一个22个城市的市长联席会，并且上海市领导的政治地位相对其他地方市长要高出一筹，使得协调起来比较便利。而京津冀协调起来，难度相对较大，因此需要有一个更高层次的领导出面协调

　　京津冀合作史：从历史遗留到利益争端的难解难分

　　在清朝时期，京津冀就是一体的，北京城以中轴线分为两部分，东边是大兴，西边是宛平，大兴宛平当时都归通州管，通州当时又归保定管，而且直隶总督又在保定。新中国定都北京，当时的天津作为一个工商业城市，在作为直辖市之前是河北省的省会。现在我们还能看到当时历史遗留下来的一些问题，比如在天津市有一个河北工业大学，属于河北省，却位于天津市。天津直辖之后，河北省就需要一个新的省会，当时其实想设在保定，保定的面积比石家庄要大，但当时处于文革时期，保定的武斗比较严重，革委会考虑设立在相对安静的地方，于是就选择了石家庄。保定从此就一直衰弱下去了，到今天也没有什么大的发展起色。

　　所以，现在京津冀的这种格局，是新中国成立后的一些行政改革、行政区划的变更所形成的，可以说是一个历史的遗留问题。

　　研究京津冀合作确实也不是从今天才开始的，20世纪80年代初北京市计委有一个项目叫“首都及周边地区经济发展研究”，当时就开始研究北京和河北省的一些城市之间到底是一个什么样的关系；1980年代末90年代初的时候，全国开始搞第一轮的区域合作，当时叫“横向经济联合”即地区与地区之间的经济联合，北京、天津、河北三地最先启动的是京津冀汽车制造业的联合，以汽车业作为最早的一个切入点。然而，就在刚刚切入的时候，矛盾就出现了，因为汽车生产分为组装和生产配件两大块，河北当时认为北京和天津哪家负责生产都行，率先妥协给京津配套生产配件，但是北京和天津之间开始互不相让，谁给谁配套的问题长期没有得到解决，所以最后形成了京津独自发展汽车工业的局面。

　　从此京津冀就埋下了产业竞争的“宿怨”。京津一旦谈合作，马上就出现竞争，因为都是直辖市，而且天津是北方的工业中心，北京也是首都，互不妥协。所以，从中可以看到京津冀合作中出现的矛盾和问题。

　　2000年前后，北京和天津又出现了另外一个矛盾即京津在使用港口时出现了问题。因为上世纪90年代末期的时候全国港口的运输能力普遍比较紧张，北京的货物走天津港的时候经常被压港，导致损失很大。为了解决这个问题，当时北京就和唐山合作，建了一个京唐港。现在来看京唐港的布局肯定是不合理的，但当时也是为了解决货物出港问题不得已而为之。

　　2005年的时候，国家发改委开始编制京津冀的都市圈规划。在整个十一五期间，长三角、珠三角的规划相继出台，唯独京津冀的规划一直没有出台，原因在于京津冀每个省市都有自己的利益诉求，所以即使编完了也无法批复。直到十二五规划开始制定时，京津冀都市圈的规划仍然束之高阁。

　　所以，制定十二五规划的时候，又提出了一个新的概念“首都圈”，但是这个概念又出现了新的问题，大家对首都圈的范围意见不统一，首都圈到底有多大，谁也说不清楚。当时的北京市常务副市长吉林召集学者商讨，学者观点不一。有学者认为，首都圈的任务是解决北京城市发展中的各种重要的问题，尤其是资源环境问题，从这个角度讲，首都圈就是北京加上北京周边的几个河北的地级市；也有学者认为，还应该像以前的直隶省一样，包括整个京津冀；也有学者认为首都圈还应该更大范围，把内蒙、山西都包括进去，因为这些地方为首都提供一些上游的能源、水源等。这样就形成内圈、中圈、外圈的首都圈的概念。

　　这些都没有被承认，后来三地的发改委协商，确定首都圈的范围即后来的“1+8+3”，北京市加上河北省的8个地级市，以及天津的北部的3个县。后来又有学者质疑，天津只拿北部3县参加首都圈毫无诚意。

　　北京、天津、河北三地之间协调发展的条件已经具备

　　从上述整个过程中可以发现，京津冀三地发展不协调是由来已久的。过去的不协调，体现在产业结构上高度的重叠。原先北京也是一个工业城市，北京有化工，天津也有，北京有钢铁，天津也有，机械、石油产业等两地都有。在市场竞争上，两地针锋相对。然而经过这么多年，产业结构已经发生了很大的变化，如北京现在的第三产业占78.5%，第二产业现在不到20%，而且第三产业其中又主要是高新技术产业，与此同时，天津这些年也完全是朝制造业的方向发展的，两地的发展已经是两回事，所以现在说北京和天津的产业结构重叠已经不成立，不存在产业结构上的矛盾。北京、天津、河北三地之间协调发展的条件已经具备了。

　　现在更多的问题表现在资源环境方面，而这种资源环境问题的解决依赖于地区之间的合作。原先发展产业，自己发展自己可能更好，但现在解决环境问题，靠单独一方解决已经是不可能。同时多年积累下来的区域之间的矛盾，没有一个高层出来对此进行整合协调，让地方自己合作，过程有可能很缓慢。

　　习近平总书记在北京讲京津冀合作，时机很好，现在环境问题凸显，而且是不分地域的，出现这么大的问题，北京、河北、天津都不能独自解决，所以要三方协调处理。所以，这其中也有一个倒逼。

　　最后是北京现在的大城市病。国家首都和中央政府都在北京，北京出现这么多问题，再发展下去，有可能会影响到中央政府的运转，这对于国家政治方面的安全会产生影响，同时首都问题也涉及国家的形象。从这个角度讲，也是必须要解决北京的问题，而北京的问题不是北京一个城市所能解决的，所以需要大家一起合作解决。

　　京津冀合作比珠三角、长三角难度更大的原因所在：协调难度大、资源吸附强、产业阶段跨度大

　　第一个区别在于协调难度。珠三角在一个省，一个省的事情就会好办得多，省政府说话就算数。长三角是上海、浙江、江苏三个省市，同时浙江、江苏两家对上海也构不成威胁，上海怎么说，浙江、江苏就怎么做。所以珠、长三角在协调发展方面，比京津冀要便利很多。另外，京津冀发展中有两个核心，这一点与珠、长三角不一样，协调起来比较困难。从协调机制方面看，珠三角只要省政府出面，长三角也有一个22个城市的市长联席会，上海市的领导政治地位比长三角的地方市长地位要高出一筹，使得协调起来比较便利。北京、天津、河北协调起来，难度相对较大，因此就需要有一个更高层次的领导出面协调。这一点可能是京津冀与珠、长三角之间的一个根本性的区别。

　　第二个区别在于资源吸附。上海作为一个经济中心，与周边地区的经济关系相对比较密切，对周边产生的辐射带动作用也很强。周边地区可以从与上海的合作中尝到“甜头”，通过与上海的合作促进自身的发展。最典型就是苏州的昆山，昆山紧邻上海，多年来一直排在百强县首位，很大程度上是受益于上海。而在京津冀，存在“环北京贫困带”，北京和天津目前都处在一个对资源进行吸附的阶段，把周边资源往自己身边吸，周边都很穷，只有中间地方很发达，从而造成与周边关系难处。这也是京津冀与长三角区别很大的一个地方。

　　第三个区别在于产业阶段的跨度。从产业的布局看，珠、长三角的布局要更好一点，原先上海也是一个工业中心，但上海的产业结构有了一些很大的变化，一些工业已经向周边辐射，虽然上海本身还有很多工业，但基本上是高端的制造业以及一些生产性的服务业。京津冀在产业上的跨度很大，导致双方之间的合作比较少。比如，中关村每年有很多技术产品需要产业化，但是这些产业化的项目很少在天津、河北实施，相当一部分是在珠、长三角，真正拿到河北去产业化的很少。天津、河北的产业发展很难和中关村合拍。这种情况下，河北与北京形成合作还缺乏一定的基础。同时天津和河北之间也有重叠，如天津滨海新区和河北曹妃甸很多产业项目都是竞争关系。

　　区域发展应避免“比较优势陷阱”

　　中国的产业布局，南方主要是轻工业，发展历史悠久，改革开放以后现代制造业发展也比较快，而北方特别是河北，一直呈现工业结构重型化特征，钢铁、煤矿、发电等多年积累起来的重型化的产业结构短期内很难改变，而这样的重工业又全都环绕在首都旁边，给首都的环境造成很大的影响，这个布局有一些问题。当然这也是市场做出的产业选择，地方根据自身的资源禀赋作出选择。经济学有一个“比较优势陷阱”，河北的比较优势就是发展钢铁，恰恰就是这种比较优势发挥到极致，就会走到它的反面，所以比较优势怎么发挥，发挥到什么程度，还需要进一步的探讨。

　　我对产业布局一直有两个原则，第一是“适当集中与适当分散相结合”，第二是“专业化与综合发展相结合”。按照这两个原则来布局，就不至于出现现在的问题，过度强调大工业忽视综合发展。这一点，珠、长三角的发展相对而言是比较综合的。一个都市圈内部既有专业化发展又综合发展，问题就会少一些。

　　地区过度专业化就会出现问题，资源会形成一个地区的骨干支柱产业部门，但是也不能把一个地区的发展绑在这唯一的战车上。地区靠一个产业往前走，肯定会有问题，国内国际上都是如此。

　　区域发展的经验和教训：顶层设计与市场同时发挥作用

　　在一个大的区域范围内，要贯彻专业化与综合化相结合的区域发展思路，产业要适度多样化，地区之间不要造成太多的行政上的不便利。从中央层面来讲，要提早预防地区之间的冲突，通过出台政策避免地方保护主义，以及为了地方利益而损害别人利益等一些现象。在利益协调机制方面，应适当地提前规划，对于一些主要的强势地区和周边的落后地区合作的时候，可以适度地让出一些利益，以获得一些最急需的资源，这样地区之间就有一个相互获利的机制。

　　这些除了靠顶层设计实现外，也可以让市场发挥作用。如河北实施的“稻改旱”工程，就是按照市场机制的作用实现的，一亩地的产出按照市场价格补偿给农户。这种机制的实现靠的就是市场，本质上就是通过市场来购买资源。

　　（作者为中国人民大学区域与城市经济研究所所长、教授；人民论坛记者严俊采访整理）