【摘要】近年来，我国基层社会组织蓬勃发展，在政府的培育支持和自身努力下，发展质量稳步提高，在维护社会稳定、提供公共服务和促进科教文卫事业发展等方面，充分发挥了自身作用，成为社区建设和治理的重要参与者。但是，由于绝大多数基层社会组织尚处在培育和发展阶段，在实践中还面临着一些问题，如缺乏足够的公信力、获取资源的能力较低、内部管理制度不健全、与社区内其他组织的关系有待理顺等。因而必须从组织自身和政府管理两方面入手，切实提升基层社会组织参与社会管理的能力。

　　【关键词】基层社会组织；社会治理；社区建设；自组织能力；社会稳定

　　【作者简介】孙荣，同济大学经济与管理学院公共管理系教授、博导。研究方向为行政管理理论与方法、城市治理与社区发展。主要著作有《Spontaneous or Constructed Neighborhood Governance Reforms in Los Angeles and Shanghai》、《社区共治：合作主义视野下业主委员会的治理》、《困境与出路：“摇号”政策应对城市公共资源分配难题》等。同济大学经济与管理学院硕士研究生刘丽是本文的共同作者。

　　【基金项目】本文系国家社科基金重点项目“建立健全政府向社会力量购买公共服务机制研究”的阶段性成果，项目编号为14AZZ011

　　【中图分类号】D632.9 【文献标识码】A

　　伴随着经济社会的发展和民主化进程的加快，社会组织在各领域内广泛兴起，在社会治理格局中扮演了愈来愈重要的角色。新一轮政府机构改革和职能转变，也为社会组织的发展提供了前所未有的契机。而基层社会组织，作为基层社会管理的组织化形式，已成为社区建设中最具有社会性、自治性和包容性的组织载体，是党和政府联系人民群众与市场经济的桥梁和纽带。但另一方面，近年来迅速增多的社会组织，特别是基层社会组织，虽然有参与社会管理的强烈愿望，却由于获取社会资源的能力较低、缺乏社会公信力等原因，无法有效发挥作用。对基层社会组织而言，如何有效提升自身参与社会管理的能力成为当前面临的迫切议题之一。

　　基层社会组织参与社会管理的现状和成效

　　第一，基层社会组织蓬勃发展，数量与质量稳步提高。城市基层社会组织是社会组织中最低的一层，是指在城市社区范围内，以城市居民为成员、以一定地域为活动范围、以满足其成员的不同需求为目的、由基层群众自主成立或参加的从事经济、科技、教育、卫生、文化、环保、慈善等活动，具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性、服务性及区域性的社会团体和民办非企业单位。①②

　　目前，各地已经发展出一批成熟的基层社会组织。依靠政府的培育扶持和自身努力，这些社会组织的发展质量稳步提升。具体表现在：一是内部管理逐渐完善，组织运营效率不断提高。成熟的基层社会组织设有人力资源部、财务部等管理运营部门，组织结构完善。另外一些组织则通过外包的方式将运营管理交付给第三方机构，如上海市长宁区“凝爱公益”将人员、财务管理外包出去，自身则集中于服务项目的完成，节约了资源，并提高了项目完成质量。二是专业服务人员增多。部分基层社会组织提供的服务，如居家养老、幼儿日托，要求服务人员必须具有一定的资质，而组织通过聘用具有专业资质的社工或鼓励已有员工考取资质，培养了更多的专业服务人员。三是群众对组织的服务满意度有所提升。这主要依赖于基层社会组织细致认真的工作和对群众各种需求的准确把握。例如，上海市长宁区“上海壹方社会服务事业发展中心”在为“老养残”家庭提供服务的初期，以为残疾人提供康复训练为主，但在服务中发现，这些家庭真正需要的是对残疾人的精神疏导和对家属的精神解放。组织便及时调整服务内容，在帮助残疾人走出家门的同时，也让家属拥有了自己的休息时间，得到服务对象的一致好评。

　　第二，基层社会组织的作用与功能不断提升。基层社会组织所具有的非政府性、非营利性、志愿性、服务性等特征，使其在社区治理中具有独特的优势。主要表现在：

　　一是维护社会稳定。一方面，与政府部门相比，基层社会组织更加贴近民众，能及时发现民众的需求并作出回应，从而有效预防不稳定事件的发生。如上海市中致社区服务社为社区中吸毒、刑释解教以及“失学、失业、失管”青少年提供社会工作帮教服务，帮助他们融入社会、实现自我发展，降低了犯罪率，促进了社会和谐。另一方面，基层社会组织在社区矛盾调解中发挥了积极作用。如2009年，杭州市13个区、县（市）创新“枫桥经验”，在全国率先推行“和事佬”协会建设，以主动走访居民群众、主动调解社区群众纠纷为己任。当年全市社区（村）建成“和事佬”协会2900余个，主动化解和协助调解民间纠纷7880余件，使老百姓的矛盾化解在基层，承担了政府维护社会稳定的部分职能。③

　　二是提供公共服务。提供公共服务是基层社会组织承接的重要政府职能，而实现承接该职能的主要方式是公共服务购买。例如，通过近几年的实践，上海市逐渐形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式，范围涉及市、区县和街镇三级，并根据所在地区的具体情况制定服务项目。深圳市则是借助推进社会工作、社会工作人才队伍建设，逐步实现政府购买社会组织服务。具体来说，则是按照“多种渠道、整合资源”的思路，实施“三个一批”的办法分类培育基层社会组织，并通过政府购买或特定委托方式，建立财政主导的基层社会组织服务购买机制。④

　　三是促进科教文卫事业的发展。在城市的各个社区，活跃着众多群众性艺术团、体育组织和表演队，比如社区书画社、戏曲组、合唱团等。这些活动团队大多归属于街道办事处，并由所在居委会管理，通过自发地组织文娱活动，极大丰富了居民的日常生活，并促进了社区精神文明建设，同时也承接了政府促进科教文卫事业发展的职能。

　　第三，基层社会组织面临功能再造。在多元治理的背景下，已经有越来越多的基层社会组织意识到对组织功能的准确定位将深刻影响组织的可持续发展。基层社会组织的功能不应该仅仅是协助政府提供公共服务或是丰富社区群众的文娱生活，而是应该以社区治理主体的身份与政府、社区协作互动，积极参与到社区管理中去。从目前的实践来看，基层社会组织正面临着功能的转变：

　　一是主动承接政府转移的社会管理职能。除了更多、更好地承接政府委托购买的社会服务项目之外，基层社会组织应该进一步发挥主观能动性，承担起社区治理主体的责任，主动承担政府转移的社会管理职能，进而加快政府职能的转移和让渡，以实现现代化的公共治理模式。以权益类的基层社会组织为例，要在参与社区管理的过程中逐步获得政府和社区居民的认可，确立起在自身领域的权威地位，例如老年协会逐步承担起社区为老服务的职能，残疾人协会逐步承担起为残疾人服务的职能。

　　二是优化社区资源配置，提高公共产品供给效率。在城市社区中，沉淀着很多未开发的资源，比如有志于奉献社会的志愿者、社区中没有充分利用的硬件设施以及居民闲置的小额资金等。对于这些资源的整合和配置，政府往往应接不暇而社区居民又力量有限，而作为政府与社区居民间的桥梁，基层社会组织则可以以其深入的社会沟通、灵活的调整手段等优势，有效激活和促进这一过程。同时，基层社会组织通过对公共产品的分类，形成政府与市场的合理分工，从而建立起公共产品的多元供给模式，弥补政府和市场的不足，形成一种良性的竞争压力，使它们相互促进、相互配合，提高公共产品的供给效率。

　　三是应社区居民之需提供更加专业化的服务。满足社区居民需求是基层社会组织可持续发展的根本保证。目前基层社会组织能够基本满足社区居民生活服务和文娱方面的需求，但随着生活水平的提高，社会结构分化，社会问题不断暴露，社区居民对于教育（例如早教）、卫生（例如专业陪护）和法律（例如老年人房产纠纷）等专业性服务的需求增长迅速，而基层社会组织具备覆盖面广、来自社区和反应迅速等优势，更是能够通过其灵活的体制提供更加细致的服务。

　　基层社会组织在参与社会管理过程中面临的主要问题

　　总体而言，基层社会组织呈现出蓬勃发展的态势，在参与社会管理的过程中发挥了越来越重要的作用。但由于社会组织尚处于培育和发展阶段，在实践中还面临着一些问题：

　　一是基层社会组织缺乏足够的公信力。一方面，目前的一些基层社会组织还具有官办背景，在组织架构上与政府职能部门有所重合，部分人事安排也受制于相关政府部门，导致自身定位模糊，在提供公共服务时往往首先考虑相关政府部门的要求，偏离了服务居民的出发点；而“草根”性质的基层社会组织通常规模较小，在成立初期就缺乏明确的自身定位，服务范围和内容也不清晰，导致在提供服务时偏离居民的实际需求，难以获得公民的信任。另一方面，由于缺乏监管及组织自律能力较低，部分基层社会组织缺乏诚信意识，有不当营利行为，违背了基层社会组织建立的初衷，损害了基层社会组织的整体形象，造成社会公信力的流失。

　　二是基层社会组织获取资源的能力较低，过度依赖政府。社会组织要做到有效地承接政府职能，必须首先保证自身的可持续发展，而能否获取足够的资源，则是组织发展的关键。现阶段，基层社会组织面临着人力与财力资源的匮乏。

　　目前，多数基层社会组织日常管理及活动开展的资金主要来自政府资助和补贴、接受捐赠以及服务性收入。政府资助和补贴是基层社会组织的重要资金来源，不少组织一半以上甚至全部资金都来源于政府的项目购买。然而，随着政府改革的深入，政府迫于财政压力和职能转变，对于基层社会组织的财政补贴逐步减少，转而鼓励其自主创收；并且，由于社区居民对基层社会组织的服务需求日益增多，政府资助和补贴也越来越难以满足其生存和发展的需要。其次，尽管接受捐赠也是基层社会组织的重要收入来源，但实践中，限于我国居民平均收入水平、捐赠的税收减免措施不到位等原因，个人捐赠的比例较低；而企业捐赠选择的对象往往是社会公信力比较好的，能给企业带来回报（例如减免税、提升企业形象、增加销售额、彰显社会责任等）的社会组织，但目前基层社会组织发展程度参差不齐，大部分还规模较小且不成熟，因此获得企业捐赠的数量较小也很不稳定。此外，由于选择合作对象的条件严苛，来自基金会等机构和国外捐赠的数量也很少。最后，在基层社会组织的服务性收入中，通过向受益者提供产品或服务的会费收入占了相当大的部分，而除会费收入之外的营业性收入却非常少，这一点也成为制约基层社会组织发展的瓶颈之一。因此，如何解决资金短缺，提高组织筹集资金的能力是基层社会组织发展的一大难题。

　　缺少资金直接导致基层社会组织的工作人员薪资待遇水平较低，无法吸引专业的组织管理人才和专职工作人员。当然，财力不足只是导致组织人力资源匮乏的原因之一，基层社会组织还面临着志愿者缺失和专业人才培养体系不完善两大问题。目前参与基层社会组织的志愿者仍以退休或赋闲在家的老年人为主，成年人或青年学生的参与主动性和积极性并不是很高。究其原因，一方面是缺乏保护志愿者合法权益的相关法律法规，志愿者没有相应的保障；另一方面是基层社会组织缺少对志愿者的职业生涯规划和精神激励，难以提升志愿者的成就感。很多基层社会组织都面临着“社工人才矛盾”——经过系统培养、专业训练的社工专业大学毕业生往往不从事社工工作，而愿意从事社工工作的有志青年却空有热情没有技术。其原因一方面是专业人才薪酬待遇过低，另一方面则是大学生能够接触基层社会组织的渠道太少，对于社会工作的了解和认识不够。

　　三是政府还没有做到对基层社会组织完全放权，难以激发基层社会管理的生机与活力。目前，政府依然承担很多本可以交付给基层社会组织的工作，而一些交给基层社会组织的工作则得不到相关部门支持、不受落地单位欢迎。从政府自身来看，这种现象产生的原因主要有两点：第一，传统行政体制的惯性。在“强政府，弱社会”的传统体制中，政府的行政控制渗透到社会生活的方方面面，这种长期以来的行政控制使得政府在职能转移和权力下放的过程中，不自觉地加强对基层社会组织的控制，害怕在自己的管理范围外发生不可掌控的事情。第二，出于对自身声誉的保护。由于群众对基层社会组织的认识有限，往往认为政府部门一定比社会组织做得好；而在基层社会组织的工作不能使群众满意的情况下，群众往往还是会到政府部门上访，要求政府出面解决。于是，政府出于对自身声誉的保护，情愿自己掌控局面而不敢将职能转移给社会组织。