【内容提要】最近几年一组优秀的中国社会学学者率先争论，中国社会和治理的关键机制已经从之前的“单位制”转化为“项目制”。他们大多认为，这个治理“转型”代表的是现代化和合理化，包括专业化和技术化，是从“管制型”到“服务型”治理的演变。本文论证，在实际运作中，“项目制”所遵循的其实是另一套逻辑，是逐利价值观下所形成的权—钱结合，主要展示为“官商勾结”。这个机制一定程度上推动了中国的经济发展，但也促使社会越来越不公平，并已初步凝固为一种坚韧的治理体制，亟需警惕和改革。

　　【关键词】推广双季稻；农业合作社；土地财政；权—钱结合；重庆实验

　　【作者简介】黄宗智：中国人民大学法学院、美国加利福尼亚大学洛杉矶校区历史系（Philip C. C. Huang， School of Law， Renmin University of China； Department of History， University of California， Los Angeles）；龚为纲：新加坡管理大学社会科学院（Gong Weigang， School of Social Science at Singapore Management University）；高原：中国人民大学农业与农村发展学院历史与社会高等研究所（Yuan Gao，School of Agricultural Economics and Rural Development， Institute for Advanced Historical and Social Research， Renmin University of China）。

　　一、探讨的问题

　　有很多中西方学者过去特别突出计划经济时期中国比较特殊的“单位制”，认为这是该时期社会组织的基本单元，也是治理运作的基本单元。而最近几年则有中国学者——主要是几位社会学学者——率先指出，在21世纪的中国，“项目制”已经取代“单位制”而成为中国治理的基本方法。

　　从单位制到项目制的“转型”的大背景当然是大规模的市场化、私营企业的兴起以及经济体制从“指令性”的经济计划到引导性的经济“规划”的转型（后者的讨论见黄宗智等，2013）。中国社会的流动性越来越高，其中农民进城打工是一个重要因素，2013年全国农民工总量达到2.69亿（《2013年全国农民工监测调查报告》，2014）。如今“单位”已经不再是实施政府治理和中国社会的基本单元。

　　“项目制”的核心在于中央用“项目”的奖励来引导、调动、激励下级政府与项目承包者。上世纪90年代中期实行分税制以来，中央财政收入大规模扩张，绝对收入和相对地方政府收入所占比例都远远超过前一段的改革时期。在80年代中期以后的财政包干制度下，地方政府的财政收入和支出一度超过中央，而在分税制下则由中央再次占到最大比例。（详见周飞舟，2006，2009，2012）在中央掌握前所未有的大量财政资金的现实下，“项目制”成为中央进行财政“转移支付”的主要手段，通过中央部、委、办的“发包”和招标，用项目奖励引导地方政府投入相应的“配套资金”来推动政策实施，已经成为中央借以调动地方政府执行中央设定目标积极性的最主要手段。对于非政府的投标者，无论是企业还是个人也同样。

　　今天，中央各部门一定程度上已经变成一个个项目颁发和管理部门。至于地方政府，其相互间的项目竞争已经成为地方官员工作的一项主要工作，与“招商引资”一并成为地方政府工作的两大主线。所涉及的领域不仅是经济，更包括教育、文化、科研、社区组建等众多其它领域，当然也包括“新农村建设”。作为中央提倡的一个综合性目标，“新农村建设”的“八大工程”（亦作“十大工程”）包含不少于94项不同的专项项目（如道路、河道、绿化、社区建设等）。今天，众多村庄都在积极“抓包”项目，形成折晓叶和陈婴婴称作“项目进村”的现象（折晓叶、陈婴婴，2011）。这是当今“资本下乡”的一个重要方面。

　　作为话语，“项目”也已经成为今天中国的一个关键词，渗入人们的日常用语。不止地方官员、村干部等如此，即便是高校教师们的话语中，我们也可以看到“项目制”所扮演的关键角色。

　　渠敬东等（尤其是渠敬东［2012］的理论概括论文；亦见渠敬东、周飞舟、应星［2009］）率先点出项目制作为治理手段的关键性。他们敏锐地指出，官方已经采纳并广泛使用这样的一个制度，赖之引导、建立其所期望的“发展”和“现代化”。他们的学术贡献在于把问题提到大家的面前来，突出了其重要性。对渠敬东来说，单位制和项目制不仅是一种治理手段（如周飞舟所谓的“项目治国”［周飞舟，2006］），更是“一种体制的精神性内涵”，“不仅表现为一种制度化的体制，也刻画着一段特定历史时期的时代精神”。（渠敬东，2012：114）

　　但是，在渠敬东等上引的文章中，概念的阐释远多于扎实的经验研究。以上的两篇文章主要是理论化的论述，也带有话语应用和分析，但没有扎实的、关乎实际运作的经验研究。即便是比较关心实际运作的折晓叶和陈婴婴的文章，在考察“项目进村”的现象中，其经验依据也比较有限——在其所举的实例中，我们看不到项目进村的实际运作过程和效果。至于之后一些关于项目制的研究，例如陈家建（2013）的社区改造案例，虽然有关于施政意图的细节，但我们从中仍然看不到活生生的具有真实感的实际效果的经验证据。

　　以上转述的学者们的分析，在缺乏实证研究检验的局限下，一定程度上等于只是为官方的行为提供了学术化的表述，把官方采纳的手段纳入了现有（主要是）西方的理论当中，特别是韦伯的经典著作中的现代（西方）理性科层制的理想类型所开启的理论传统中。（当然，这样的现象不限于社会学，也可以广泛见于经济学、法学等其他社会科学领域，可以说是他们的“主流”倾向。）他们之中有的对这个比较简单地用现代化理论来阐释官方的说辞和作为提出一些保留和批评，本文在下一节中还要进一步讨论（尤其是折晓叶、陈婴婴，2011；周飞舟，2009）。

　　这样，学术界研究直到最近所表述的主要论点和近年来“转型”关键词下所阐释的逻辑大同小异：简言之，计划经济下不考虑激励问题，依赖的是命令，市场化了的今天依赖的则是人们逐利的激励，有个体竞争（竞相获取项目本身便是一种竞争），其中差别类似于过去集体化社队下的农业和改革时期的家庭联产承包责任制下的一家一户个体农业之间的不同。同时，项目制以及其一系列的配套，包括由上而下的项目制定、审核、分配、监督、检查，和再次“发包”，以及由下而上的申请、竞争、变通、应对等，都被等同于现代化、专业化和“合理化”。这样的学术话语归根到底和一般的对“转型”关键词的理解是一致的，无论是对土地承包制度、市场化、治理、法律等诸多方面的叙述都如此。

　　我们这里要问的是：在实际运作中，“项目制”所展示的是否真的像其背后的官方设想以及现有学术阐释所指出的那样，是现代化的、市场化的、合理化的，甚至还展示了政府从“管制型”到“服务型”的“转型”？还是，在实际运作之中，其实另有一套与其表达背离的实践，一套鲜为学者们分析的逻辑？这不是说官方有意地说一套、做一套，而是说，在一些基本的现存体制性因素下，再好的意图似乎都不可避免地导致异化了的结果。实践常常是在被另一种逻辑所主宰，不是来自政策自身意图的逻辑，而是一种与之不同的潜在倾向和动力，也是今天非常需要警惕和纠正的倾向。

　　本文首先借助一个具有比较翔实经验证据的案例来试图勾勒出这种异化的过程，借以展示其中的原因和动力。在这个实例中，我们既能够看到相关政策的意图和形成过程，也可以看到其初步实施摸索阶段中的经验，以及其最终形成的运作方式和效果。我们可以看到其不同阶段中的演变过程，以及每个阶段所展示的逻辑。然后，我们将从这样得出的概念框架来重新检视一些其它的实例，最终进入更加宽阔和广为人知的“土地财政”实例。