摘要：与机构养老不同，居家养老所能提供的服务处于“分散化”状态，因此居家养老需要整合资源。本文以苏州为例，探讨居家养老中资源整合问题，具体分为整合政府部门的资源、整合政府与社会的资源、整合居家养老与机构养老的资源以及整合老年人自身的资源等四个维度。在每一维度的探讨中，首先分析取得的成就，然后分析存在的问题，最后提出相关的对策建议。

　　关键词：居家养老 资源 整合

　　作者简介：宋言奇，苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123 宋言奇(1972- )，男，辽宁大连人，苏州大学社会学院教授，主要从事城市社会学与环境社会学研究。

　　当前我国面临着老龄社会的严峻挑战，发展养老事业成为社会建设的重点所在。养老事业的“主力军”是居家养老，即老年人在家中养老，社区与社会提供服务的养老模式。相比机构养老而言，居家养老成本低而且老年人不离开熟悉的环境，因此更符合大多数老年人的实际情况。当今世界，无论是在发达国家还是在发展中国家，选择居家养老的老年人都占老年人总数的80％以上，居家养老的意义不言而喻。

　　居家养老的关键在于养老服务。与机构养老提供“一条龙”服务不同的是，居家养老所能提供的服务处于“分散化”状态，因此需要整合方方面面的资源，包括整合政府部门的资源、整合政府与社会的资源、整合居家养老与机构养老的资源、整合老年人自身的资源等。基于这一考虑，本文在苏州实践的基础上，探讨居家养老服务资源整合问题。苏州是我国居家养老走在前列的城市，以苏州为例，可以起到“抛砖引玉”的作用。苏州存在的问题，其他城市基本都存在；文中对苏州所提的建议，对我国其他城市也都有借鉴与参考意义。

　　一、整合政府部门的资源：实现部门联动

　　当前在我国(包括苏州)，居家养老虽然由民政部门主导，但涉及多个部门。在居家养老中，医疗服务“扎口”卫生部门，社会保障“扎口”社保部门，法律服务“扎口”法律部门，其他部门如公安部门、规划部门、教育部门、宣传部门等也与居家养老有着千丝万缕的联系。居家养老需要整合部门资源，实现部门联动，共同推进。部门联动能够调动现有的行政资源，发挥“1+1＞2”的效应，形成合力，更好地开展工作。

　　在整合部门资源维度方面，苏州做了大量工作，如形成了“多部门联合检查制度”——每年由民政部门牵头，整合民政部门、社保部门、卫生部门等部门的相关人员，对居家养老服务工作进行检查评估；民政部门与许多有关部门有着良好的合作关系，各个部门积极为老年人提供服务，如法律部门为老年人免费提供法律服务，卫生部门为老年人提供上门服务，等等。

　　但从总体上讲，目前苏州部门合作尚处于“松散化”状态，缺乏体制机制保障。其一，主管部门指挥协调作用弱。民政部门是居家养老的主管部门，在部门联动中，起着指挥协调作用。但是，民政部门与卫生、社保、法律等部门平级甚至级别还要低于这些部门(如低于宣传部门)，在很多情况下难以做好指挥协调工作。况且负责老龄工作的老龄办还是民政下属部门，级别更低，开展指挥协调工作更加困难。目前苏州户籍人口大约600万，老年人口有150万，占总人口的1/4，随着老龄化的不断演进，养老事业日趋重要，因此必须改变主管部门级别低的局面，以更好地开展指挥协调工作。其二，部门合作缺乏长效机制。在居家养老领域，目前苏州的部门合作缺乏制度支撑，导致很多合作依靠“私人感情”予以推进。部门之间关系较好，合作就相对容易；反之，则比较困难。以民政部门与卫生部门的合作为例。在居家养老服务中，民政部门与卫生部门是最主要的两大部门，二者之间的合作对于居家养老具有重要意义。苏州民政部门与卫生部门在一些领域已经展开合作，例如部分社区卫生服务中心为老年人开辟“绿色通道”——在社区卫生服务中心为老年人进行一些化验，然后代为送到大医院，这样方便老年人，使他们无需在大医院排队等候；在一些地区，辐射数个社区的专门老年医院也正在积极筹划中。但是，由于缺乏明晰的“顶层设计”，两个部门之间没有明晰的制度安排与责权划分，给实践工作带来很大障碍，导致部分地区两个部门合作如火如荼地展开，而部分地区甚至没有任何合作举动，良莠不齐。其三，协商机制缺失。居家养老发展中经常会出现一些新问题，这是由老年人的特点所决定的。为应对居家养老出现的新问题，需要部门之间定期协商，予以应对。但是目前在苏州，还缺乏这种部门定期协商机制，难以把握居家养老的最新态势，从而进行政策跟进。

　　为整合政府部门之间的资源，实现部门联动，建议如下：其一，加强组织建设。一些发达国家的经验值得借鉴。为了整合资源，部分国家通过合理的机构设置，将居家养老的职能相对集中在一个部门内，便于沟通协调(很多国家的大部门制度都具有这一特点，尽管并不是单独针对居家养老这一领域，但是对居家养老资源整合是有利的)，日本的厚生省、新加坡的社会发展部都是典型。借鉴发达国家经验，根据苏州实际，苏州目前可以在市级层面与区级层面建立居家养老领导小组，由分管的副市长与副区长为负责人，民政部门领导为副负责人，以民政部门为依托，整合卫生、社保、规划、宣传、公安等部门参与。居家养老领导小组定期召开居家养老联席会议，对居家养老相关问题进行规划与决策。其二，加强制度建设。部门合作需要制度支撑。在很多国家，部门合作都有完善的制度保障，例如在加拿大，政府跨部门协作都要具有行政协议式的文件，作为行动依据。同时还有合作绩效的评估监督机制，作为保障。[1]在这种模式下，居家养老资源整合就有据可依，具有长效性。在居家养老中，苏州整合政府部门的资源，关键所在就是强化制度。在市级与区级层面，要把居家养老服务的相关任务分解，具体落实到各个相关部门，形成明确条文，使部门分工与合作有据可依。同时辅以考核制度，对任务的完成进行考核。对于两个特定部门的合作，如民政部门与卫生部门之间的合作，也要予以制度化，双方合作的形式、内容、权责等都要明晰化与具体化，一目了然。