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　  二、新型城镇化安全减灾需要顶层设计

　　2014年4月，国家发改委公布25项“十三五”规划前期研究重大课题，并强调这是有助于市县改革的城镇化规划，是中国第一个百年目标的重要节点。但纵览这些议题明显发现除有涉及生态文明 （而非生态安全）、应对全球气候变化（而非中国综合灾情）的议题外，没有中国城乡综合减灾战略规划研究的命题。据此，要结合中国新型城镇化建设目标及公布的 《国家新型城镇化发展规划（2014－2020年）》展开真正综合安全的防灾减灾规划研究，是中国新型城镇化必须具备的总体安全观。如京津冀一体化是个大战略，其区域范围有21．6万平方公里，整个区域有京津双核作为国际中心，还有若干副中心。这么多层次的中心，势必形成多核多圈层的都市圈网络结构。在生态安全上如何在京津冀一体化大背景下瞩目高耗能、高耗水、高占地、高污染、低附加值的企业，如何为超大城市的安全承载力“减负”，都成为必须通过顶层设计规划的事，在防灾减灾上要努力打造京津冀联手的“灾区”通信网，举办跨区域防灾应急通信拉动演练活动等，都成为必须研究和实践的课题。

　　要适应新型城镇化不同等级城乡一体化的发展格局，必须编制可形成新秩序的顶层规划。不仅要解决一系列防灾减灾的关键问题，还要做出重大突破，实现“多规合一”，即从综合减灾层面将“十三五”规划与城市正启动的总体规划统一起来，真正实现为保障新型城镇化安全健康发展的“多规合一”的规划。为此，我提出以下建议——

　　一是，城市生命线系统安全“短板”必须补齐。2013年9月，国务院为医治城市生命线系统脆弱短板开出“药方”，出台《关于加强城市基础设施建设的意见》；2014年1月1日，国务院颁布《城镇排水与污水处理条例》。它们都从安全视角剑指公众反映强烈的城市内涝、交通拥堵、“吃人井盖”、“坠落的电梯”等问题，启示人们要从细微处着手，解决“民生优先”的每一个城市安全生存问题。城市基础设施建设不仅能成为“看得见的福利”，更能为城市安全发展形成新的产业及增长点，但要真正找到城市承载力存在多少“弱项”，发现并明白给城市生命线在常态与灾时运营带来多少挑战。《关于加强城市基础设施建设的意见》尤其强调“安全为重”是道路交通管理的最重要原则，这就需要以“底层”思维解决现存问题，更多关注弱势道路使用者，通过精细化交通设计，逐步提高新建和改造道路的使用效率及安全保障能力。内涝被认为是城镇化的“内伤”。据国家防汛办统计，2008年以来，我国每年洪涝必成灾的城市都在130座以上，2013年竟达到234座；据住建部统计，2008—2010年间，有62％的城市发生不同程度的内涝，最大积水深度超过0．5米的占74．6％，其中水灾持续超过3小时的有137座城市。从沿海城市到内陆城市，从北方城市到南方城市，无不饱受内涝之困，最令人无法理解的是深圳等新型城市更不堪一击。

　　二是，防灾减灾工程需抓本质安全与创新机制。2013年、2014年的洪灾使全国多地灾后重建工作提到日程上，因此在研究“多头”救援效率时，要有序展开灾后重建：即应研究水毁房屋的安全建设方式；要研究乡镇防洪设施“带病”运行改善方式；要研究乡镇现有水利设施标准过低事项；要研究村镇自我防灾能力不足的困境克服办法等。在所有灾后重建对策中，建设原则的基线应以是否安全为硬指标，安全规划设计要先行。对此，建议借中央推进新型城镇化建设之机，扎实把控每个环节工作，使新一轮灾后重建规划从本质上能提升村镇防御各类灾害的能力，告别农村安全不设防的历史。尤其反对各种拼“重建”速度，“献礼工程”急于求成的做法，尤其要杜绝盲目发展有隐患的城市低端业态，倡导宁可发展慢一点，也要追求“百年大计”的为民情怀及责任意识。要告诫各级管理者，慢发展，绝非是对发展速度与质量的放弃，而是选择了更为科学、更有把握的发展方式，这其实是从慢中求快，获得的是充满安全品质的、真正可持续发展的快捷、高效与安全。

　　三是，深入研究新型城镇化进程中的综合安全管理对策。首先，住建部应牵头启动《城镇化综合防灾规划条例》的编制。尽管近十年来，各级城市总体规划中都有防灾规划篇，但实际上并未在城市防灾规划建设中起到太大作用。这不仅源自规划本身欠科学、欠深入，也源自其尚未与城市总体运行的应急管理体系相衔接，此种状况必然要改变。其次，城镇化建设要抓住时机，改变“不设防的农村”的窘迫局面。新型城镇化建设以提高质量、健康安全发展为前提，但现实的问题是全国大中城市的建设有一定的安全防灾保障，而量大面广的农村住房缺少本质安全的设防，不抗震、不防火、无法应对地质灾害等隐患，都成为城镇化发展的障碍。为此适度选择示范区开展农村防灾减灾工程设防研究极为必要。此外，城镇化安全建设要借鉴灾害经济学的思路，促进灾害保险的早日落实。自2004年至2014年，我国每年的中央一号文件都对发展量大面广的农村保险有指导意见，这是高风险时代确保城镇化进程的安全抉择。如何探索城镇化与农村的大灾风险分散机制、如何探索自然巨灾条件下的城镇化保险思路、如何针对农民及乡镇设计可行的灾害保险险种等都需要拓展城镇化建设的思路，都将是推进基本公共服务城乡均等化的关键，这是必须有所突破的地方。

　　（作者系中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长、中国城市规划学会防灾与安全专业委员会副主任）

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