《国家新型城镇化规划 （2014~2020年）》已于3月18日正式发布，3月19日国务院新闻办举办专题新闻发布会，邀请多位政府高层介绍《国家新型城镇化规划 （2014~2020年）》基本情况。在诸多发言内容中，很多门户网站都把住建部副部长齐骥的一句话“要为城市中常住农民提供住房保障”作为标题。《新型城镇化规划》原文中也有“把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系”的专门表述。

　　可见，现在社会公认，实现农民工在城市定居，是新型城镇化的最大挑战，而农民工的住房保障，又是农民工市民化的最大困难所在。但大家都很好奇，究竟如何对农民工实现住房保障全覆盖，对农民工的住房保障要提供到什么样的程度。当前，连城镇户籍居民的住房保障，都还不能说做得十分到位，或者说城镇户籍居民的住房保障该怎么做、做到多少，都还有很多争议。现在再加上一个农民工的住房保障，更让社会高度关注和怀疑，政府是否有这样的财力，社会是否有这样的承受能力。这就需要回到住房保障的本质来思考。

　　住房保障，是保障“住房权”。所谓住房保障，我把其理解为对“住房权”的保障。但住房权不是一个简单的生存权，更是发展权。2013年10月29日，习近平在中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设的集体学习时候就指出，“住房问题既是民生问题也是发展问题”。

　　所谓发展权，在国际社会权利研究中广泛的意见是认为，政府是义务人，需要采取积极行动来主动实现公民这方面权利，归类于积极义务。早期很多国家认为，公民在社会经济文化等方面的保障和发展，不是公民自身天赋的权利，而是政府出于统治动机和维稳政策而附加带来的。但现在世界上大多数国家认可，包括住房权在内的社会经济文化权利，是公民的天赋权利，也是可落实、可执行，政府对实现住房权负有积极义务。

　　回到农民工住房保障这个问题上，对农民工提供住房保障，即是保障农民工在城市发展的权利。城市建设，基于广大农民工的鼎力参与；城市繁荣，也需要农民工的参与。

　　住房保障，不是无限责任，而是有限责任。住房保障中需要强调政府的主体地位与责任，但这并不是说政府对居民住房承担无限责任。与其他领域的社会保障机制一样，在住房领域的保障方面也要十分注意防范“福利陷阱”。也就是说，对于住房保障，政府承担的是救济责任，只有在个人无法依靠自身力量从市场解决住房问题、影响到其生存权和发展权的时候才应该出面干预。

　　依照这个原则，我们可以划清政府与市场在住房提供中的边界。当个人依靠自身力量从市场就可以满足基本住房需要的时候，政府的责任是保障市场合理秩序；只有在面临无法靠自身能力克服的住房困难时，才有必要政府直接介入提供紧急救济，为其生存和发展提供帮助。

　　当然，在实务操作中，对农民工提供住房保障，过多或过少，都会引发很大的社会矛盾。很多地方政府害怕给农民工提供住房保障，因为害怕在本地形成所谓的 “福利洼地”，吸引过多本不希望来的人口。

　　这方面需要与 《国家新型城镇化规划》所提出的户籍改革联动起来。具体而言，在《国家新型城镇化规划》所提出的居住证制度基础上，可以进一步尝试户籍积分制和社会保障卡的配套提供。