【作者简介】蒋积伟，法学博士，副教授，教育部高校辅导员培训和研修基地(华南师范大学)。广东 广州 510631

　　【内容提要】救灾方针关系到救灾工作的发展方向、根本途径和基本方法。新中国成立以来，中国政府在不同时期制定了不同的救灾方针。从其基本脉络来看，救灾方针不断向科学化的方向发展，新救灾方针体现了一种官民有序互动、科学分工、以人为本的现代救灾理念。但总体来看，在新的方针指导下，救灾社会化的问题尚有待进一步探索。

　　【关 键 词】新中国；救灾方针；演变

　　［中图分类号］D632.8;K27　［文献标识码］A　［文章编号］1005－4952(2014)02－0044－09

　　方针是引导事业前进的方向和目标，具有全局性和战略性。救灾方针关系到救灾工作的发展方向、根本途径和基本方法。新中国成立以来，中国政府在不同时期制定了不同的救灾方针，认真考察和思考这些方针，对做好当前和今后的救灾工作具有积极意义。

　　一、救灾方针的初步确立与发展

　　(一)新中国成立初期的灾情

　　中国地域辽阔，地理气候条件复杂，自古以来自然灾害频繁发生。“历史上水、旱、蝗、雹、风、疫、地震、霜、雪等灾害，自公元前1766年至纪元后1937年止，计3703年间，共达5258次，平均约每六个月强便有灾荒一次”。[1]1949年，中华人民共和国成立后，自然灾害仍然频繁发生，正如时任内务部副部长的陈其瑗所总结的，“一九四九年的灾荒，种类多(主要是水灾)，地区广，灾情连续，不仅是美帝与蒋介石匪帮直接造成，也是封建阶级长期统治的结果”。[2]根据《1949～2004重大自然灾害案例》一书统计，新中国成立后55年间发生的53个重大自然灾害中，1949～1956年就占7例。①除此之外，新中国成立初期还遭受了春荒、旱灾、农业病虫害、雹灾、霜冻等自然灾害的频繁袭击，在当时百废待兴的社会条件下，造成了巨大损失，严重制约了国民经济建设和社会发展。仅就1949年的水灾来说，全国受灾面积约12787万亩，受灾人口约4555万人，倒塌房屋234万余间，减产粮食114亿斤，灾情分布在16个省、区498个县、市的部分地区。而到了1953年，全国农作物受灾面积达到35123万亩。[3]

　　(二)新中国成立初期“生产自救”方针的确立

　　面对严重的灾害，新中国一成立，党和政府就把救灾工作提上重要议程，并适时制定了“节约防灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。这一方针，实际上是党在局部执政时期，应对自然灾害的一贯思路和经验积累。2012年，电影《1942》的上映，引发了社会各界对于灾荒问题的关注，也使我们大概了解了国共两党对于灾荒问题的不同做法。1942年，以河南为中心的中原地区发生了严重灾荒。国民政府为了完成征购粮食的任务，严密地封锁了灾区消息。与国民政府形成鲜明对比的是，在遭受旱灾、日军以及国民党军队三重打击的边区，尤其是晋冀鲁豫边区，发动了一场轰轰烈烈的救灾度荒运动。其做法主要是：把政府救济、社会互助和自救三者结合起来，使救灾运动成为在边区政府领导下的，以党、政、军、民合力为基础的群众性自救运动；把社会救济和灾民生产结合在一起，通过各种互助合作形式，恢复农业生产，扶持农村副业和手工业。这种救灾模式实际上为新中国救灾方针的确立奠定了基础。

　　当然，“节约防灾，生产自救，群众互助，以工代赈”方针的确立，也是与新中国刚刚成立时满目疮痍的背景相吻合的。当时国家资金短缺，物资匮乏，且面临多方面的开支，拿不出多少资金和物资救助灾区。因此，这个方针没有提出国家对灾区的救济和扶持，而是把节约救灾放到了首位。把以工代赈写进方针同样是因为国家拿不出更多的资金救助灾民，只好通过让灾民参加工程建设的方式，来缓解救灾资金的压力。

　　在此基础上，1950年召开的第一次全国民政会议，正式提出了“生产自救，节约渡荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针。与前者相比较，这个方针强调了生产自救的重要性，并明确了政府在救灾中的辅助责任。因此，这一方针实际上是“生产自救”的救灾方针。

　　人民公社化运动开始后，各地纷纷成立人民公社、生产大队、生产小队，充分发挥集体组织的力量抗击灾害成为可能。因此，救灾方针又调整为“依靠群众、依靠集体力量、生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。尽管存在一些词语表述上的不同，但与前者的精神是相通的，即以生产自救为主，国家救济为辅。总体来说，这是一种比较积极的救灾方针。

　　新中国成立初期出台这样一种方针，一方面是迫于经济和财政实力薄弱的无奈之举，另一方面也是由农村在工业化战略中的地位决定的。《内务部关于加强灾区节约渡荒工作的指示》中指出：“我国的粮食产量，目前还不能充分满足国家与人民的需要，为了集中力量保证国家经济建设计划的完成，政府只能拿出一定的力量对灾民进行救济”②。在当时极为艰难的条件下，农村对于工业化战略的实现具有至关重要的作用，生产自救一方面能减轻财政负担，更为重要的是可以稳定农村秩序，防止人口盲目外流，提升农村的生产力和购买力，为工业化提供原料、资金积累以及市场。

　　(三)新中国成立初期生产自救的举措及效果

　　在上述救灾方针的指导下，新中国采取了相应的救灾举措：

　　第一，大力发展副业生产，即通过发展生产以自救

　　在发展副业生产上，中央政府提出了“靠山吃山，靠水吃水”的口号，并提倡群众互助、自由借贷、变死钱为活钱等办法，以解决资金缺乏的困难。对生产者采用先行贷粮、后收成品的方式；对贩运者采用先行贷货、后收货款的方式。各地贸易公司、供销合作社与产销方订立合同，推销土产品。有了资金和销路的保障，各地副业生产开展得比较顺利，发展很快。1951年2月，河北省的重灾区开展起副业生产的农户占总户数的50％左右；成绩特别好的村达60％～70％，个别有基础的村达到80％～90％[3](p.36)。副业生产的开展增加了灾民的收入，提高了灾民自救的能力。

　　第二，以工代赈，运用灾民的劳力从事建设

　　相比较简单的“放赈”，这是一种更注重实际和长远利益的积极的救灾方法。新中国成立初期，中央政府大力推行以工代赈的办法，凡可能由灾民从事的工程，尽量雇用灾民，采用这一办法后各地都取得很大成绩。实施以工代赈的河北省最大水利工程——潮白河下游工程、金门渠工程，“解决六十万人一个月的生活，灾民中有‘救命堤’的反映”。[4]

　　第三，实行节约互助

　　各地政府工作人员与人民解放军开展节约“一两米运动”，有的机关甚至每日每人节约四五两粮食，有的干部拿出全部津贴救济灾民。关于城市对农村的支持，谢觉哉指出：“只有农村战胜了灾荒，逐渐达到丰足，城市才能更快地恢复起来”，“我们希望城市人民继续发扬友爱精神，热烈响应救灾募捐运动”。[5]通过在各大城市进行的救灾劝募以及在乡村进行的“一碗米运动”③，救灾物资短缺的问题得到及时有效的缓解。

　　新中国成立初期救灾方针的确立，对有效扭转中国历朝历代救灾不力的局面起到了重要作用。在当时经济条件十分困难的情况下，基本实现了“不饿死人，不冻死人，不发生大的疫情，不出现灾民大批外流”的目标，保障了灾民的生活和生产。另外，农田水利建设和治淮工程也在防灾救灾工作中得到了有效推进。在这一时期救灾方针的指导下，新中国的救灾事业取得了巨大成就，并逐步确立了以中央政府为主导的救灾减灾体制，其中许多积极的做法为今天的救灾减灾体制所沿用。