摘 要：认为城市管理的现实困境始于制度设置本身，其先天缺陷造成了实践中城市管理的困境；观念差异引发的冲突、行为期待差异引发的冲突和利益褫夺引发的冲突是目前“城管”与其管理对象之间发生冲突的具体原因。城市管理现代化既是提升城市管理水平，实现城市社会良性运行的可靠手段，也是城市管理的待实现的目标。目前，我国城市管理的制度性框架已经搭建起来，但功能结构还处于初始探索状态，经由管理重心外移管道实现管理主体大众化，是完善现有制度框架、优化功能结构、实现城市管理现代化的突破口。在目前的行政体制架构中，“1+X”模式是实现城市管理现代化的具体推进路径。

　　关键词：城市管理；现代化；管理主体

　　作者简介：张本效（1965—），男，汉族，山东省莒县人，浙江农林大学法政学院，副教授，硕士生导师，博士，中国人民大学访问学者，研究方向为新型城镇化研究、城市管理理论与实践研究。

　　基金项目：浙江省大学生科技创新活动计划暨新苗人才计划项目（2013R412049）。

　　在百度、360等搜索引擎中输入“城管”二字，下拉框中会自动产生一系列有关城管的热门词，其中，“城管打人”出现的频率最高。联系到现实生活中人们对城市管理执法者的种种责难、嘲讽和误解，以及间或听到的正面评价，城市管理这一处于风口浪尖上的部门和职业很容易引起人们思考以下问题：什么是城市管理？城市管理存在的必要性是什么？城市管理为什么会被妖魔化？问题重重的城市管理如何走向现代化？

　　实际上，这些问题早已成为一定范围内的大众话题，区别在于，不同群体和个体囿于自身利益的羁绊，很少从城市管理的本质属性和发展规律的角度实事求是地予以思考、评价与求解。因此，面对现实中众多的城管热点问题，虽然不乏激动、愤怒、委屈等激烈的民间情绪，不乏见仁见智的各家之言，但从总体上看，城市管理的本质、规律，以及城市管理现代化的运行特点还处于相对的混沌状态，难以助益于实践中的城市管理。本文以“大城管”为研究对象，探讨城市管理走出困境，实现自身现代化的路径。

　　一、城市管理的制度困境

　　城市管理的现实困境始于制度设置本身，换句话说，制度设置上的先天缺陷造成了实践中城市管理的困难处境。从全国范围看，实际执行“城管”职能的政府职能部门称谓并不统一，有些地方叫作“城市管理行政执法局”，有些地方叫作“城市管理综合行政执法局”，有些地方叫作“城市管理执法局”,还有的地方叫作“城市管理委员会”。不管具体名称如何不同，其关键词都是三个，分别是“城市”、“管理”和“执法”，其中，“城市”界定的是政府城市管理职能部门工作的物理空间，“管理”和“执法”界定的是政府城市管理职能部门工作的性质与内容。将这三个关键词组合在一起，我们就会从字面上得出政府城市管理职能部门的两大职能：管理和执法，将这两种职能结合在一起，整合为一种政府职能——城市执法管理或者城市管理执法，就是我们从字面上可以得出的政府城市管理职能部门的工作性质与职责。问题在于，这两种职能能不能被整合？被强行整合之后，会不会存在先天的不兼容？据我们观察，这两者之间的兼容是很困难的，实际工作中的种种困局，皆来源于这种难以兼容的整合，而浸润已久的官本位文化传统又加大了这一整合的难度，放大了这一整合的弊端。

　　首先，从概念本身理解，城市管理与城市执法就是难以被整合的。有关城市管理的概念，尽管存在着不同的界定版本，但其基本意蕴是一致的。较有代表性的概念认为，城市管理是“协调、整合公共和私人部门的所有行为，其目的是处理城市居民面临的主要问题和打造一个更具竞争力、更公平和可持续发展的城市[1]”。这个概念突出反映了城市管理的本质特征和目的所在。从根本上说，城市管理同一般管理工作的本质是一样的，即管理工作的本质就是协调，不同之处在于，它协调的对象不是一般的个体、组织或群体，而是城市政治、经济空间和物理空间所包含的所有利益相关者的所有行为，以此为手段，实现整个城市的可持续的发展。按照新公共管理的观点，这种协调式管理，就是服务。在这里，管理、协调和服务三个概念的社会内容出现了很大程度的交叉与重叠，推到极端，则可以这样理解：管理就是协调，管理就是服务。新公共管理的服务型政府学说可以在这里得到认同和应用[2]。

　　到目前为止，有关城市执法的概念还少有人涉及，更多的人使用行政执法或执法来代称之。事实上，城市管理者的执法行为，就是一般意义上的行政执法行为，只是因为这一执法主体的新兴性和管理对象的特殊性而成为当下的社会热点，因此，我们可以借用执法这个概念来理解之。所谓执法，学界亦观点纷纭，新华字典的解释是“执行法律”[3]；百度百科名片的解释为“执法，亦称法律执行，是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动”[4]。不管解释上有怎样的不同，执法都具有国家权威性和国家强制性的特点，社会主义法制建设所强调的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是其很好的注脚。因此，当具有国家强制性特点的执法与强调协调、服务的管理被捆绑在一起时，种种制度性的不兼容导致的困难局面就在所难免。当然，从纯理论角度讲，二者并非是油水关系，也可以扬长避短，形成互补型的管理体制，“文明执法”一词的出现，在很大程度上就是这种理论愿景的产物，只是由于城市管理工作的特点和管理对象的特殊，导致了这种理论愿景不能成为现实。

　　第二，从工作内容上看，城市管理与城市执法也是难以被整合的。目前，全国各地城市管理执法局的工作任务存在着数量上的明显差异，被概括为“7+X”[4]，其主要功能就是在城市管理领域实施相对集中的行政处罚权。学界有人称这些被集中起来的行政处罚权为“一堆烂权力”，行业内人士称之为“末端管理权力”，实际上就是从相关政府职能机关分离出来的一些难以管理、不好管理的“老大难”问题，牵扯到的管理对象面大量广，且与管理对象的直接利益存在着褫夺关系。这些被褫夺利益的群体往往人数众多且分散，且基本属于弱势群体，其违法行为又往往比较轻微且容易被人们理解和谅解，因此，采用协商与服务的方式对其进行管理难以见效，而采用强硬的执法方式又易引起冲突，进而被人们误解，甚至被妖魔化。另外，作为执法主体，城市管理执法人员强制执行能力不足。2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《中华人民共和国行政强制法》，赋予了城市管理执法人员一定的行政强制权，但也做了严格的限定，以期解决因行政权强大、公民权弱小而产生的社会弊端，从而制约行政权、保护公民权。从法治社会建设的角度分析，这是比较理想的法律规定；从城市管理执法的角度分析，本来就缺乏强制执行能力的城市管理执法人员，其强制执行力并没有实质性的提高，反而因为不切实际的工作程序规定而被变相消减。城市管理执法人员管理者角色地被进一步强化，执法者角色地被进一步限制，导致的社会结果必然如下：作为执法者，城市管理执法人员缺乏强制执法的权威和能力，因而，易于被具有轻微违法行为的工作对象所轻视；作为管理者，协商与服务式的管理手段不能阻遏违法获益的利益驱动，因而，理论上可以兼容的具有国家强制性特点的执法与强调协调、服务的管理两种职能，在实际工作中就出现了难以兼容的局面，并因此而引发了一系列的矛盾和冲突。