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清代直隶总督的职掌及其作用
2021年03月16日 09:01 来源:光明日报 作者:杜家骥 字号
2021年03月16日 09:01
来源:光明日报 作者:杜家骥

内容摘要:由于直隶地区的特殊性,直隶总督又被赋予多方面特殊职掌,而且均非常重要。

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  【光明学术笔谈】

  直隶,是直接隶属于中央之义,清代的直隶地区,实际是一个省区,也称直隶省。清代的直隶省有诸多特殊之处:全国政治中心的京城中央位于顺天府,而顺天府在直隶省内,其州县“兼属于直隶总督”(光绪《大清会典事例》卷152《户部·疆理·京师顺天府》),直隶因而又有“畿辅”之称,中央、顺天府的一些事务也由直隶总督办理或协助办理;承德及秋狝围场具有重要政治、军事意义,其选址在直隶省;漕粮的北端运程在其境内;皇家之陵寝地东陵、西陵在其辖区;皇家贵族庄园及旗人旗地散布畿辅,旗民杂处;直隶北连蒙古,东接关外,乃清朝发祥地、清入关后的大后方,东部邻海。以上这些特殊因素,直接关系到清代直隶总督的职权范围及其职掌的重要性。

  “总督”最早设于明朝,初为中央临时派遣之官,因事而设,事已旋罢。到清代总督逐渐被纳入正式行政区划体制并成为定制,总督与巡抚并称封疆大吏,但又并非每省都设,每个地区所设总督都有其特殊意义,直隶总督就是其中之一。直隶曾设巡抚,雍正二年后一直设总督。清代的总督与巡抚,职掌既有区别又有交叉,大致是巡抚偏重民政、财务,总督偏重于军事,主要体现在对绿营官兵的统辖与节制,以加强该地区的镇戍、防御,这也是清代在某些地区设总督的主要目的。由于直隶总督兼管巡抚事,因而其职掌自然较一般的总督、巡抚范围更广。具体而言,在军事方面,直隶总督有4个直辖的绿营“督标”标营,及数量较多的绿营兼辖营(初十几个,最多时50个),另外,节制本省的直隶提督、各镇总兵及其绿营兵,并负责绿营副将以下武官之选任与考核(参见罗尔纲:《绿营兵制》,中华书局1984年版)。直隶总督所兼管的一般巡抚事务,大的方面有财务、刑案之复核上报,道府以下文官之选任考核,以及负责科举考试之乡试的某些事务等(参见黎仁凯、衡志义、傅德元:《清代直隶总督与总督署》第10-16页,中国文史出版社1993年版)。

  由于直隶总督的辖区还囊括顺天府,所以也兼管顺天府的某些事务。如顺天府下二十四州县的知州、知县之选调,就都由直隶总督主选,与顺天府府尹会衔上报。至嘉庆十八年才改由府尹主选,与直隶总督会衔上报,如果顺天府属内没有合适人选,则咨直隶总督于直隶通省内拣选。顺天府州县钱粮收支的奏销,起初也归直隶总督,乾隆十三年改由府尹与总督共同审核上报。而顺天府内驻扎的绿营官兵,则皆归直隶总督节制。顺天府境内的河务,也是直隶总督的职责。

  由于直隶地区的特殊性,直隶总督又被赋予多方面特殊职掌,而且均非常重要。

  屏卫京师、守护陵寝。北京城及近郊由八旗劲旅、巡捕营守卫,近京地区设畿辅八旗驻防。而畿辅其余地区,则设直隶总督节制的绿营官兵,尤其近京州县及京北、京东北一带,是绿营重点设防之地。全省最高绿营武官提督设于长城的古北口,直隶总督不仅节制该提督,而且统辖京师附近的绿营,在当时其兼辖的17营中,就有京城周围的顺天府5营,长城一线之口北三厅绿营、乌兰布通以南蒙古地区的喀喇沁、乌兰哈达等营。东陵、西陵是皇家坟茔,每处帝后陵寝,均设八旗官兵看守。而陵寝外围,则驻扎绿营官兵,东陵设马兰峪总兵、西陵设泰宁镇总兵,两镇总兵均由直隶总督节制,共负其责。

  整肃京畿统治秩序。由于直隶地区旗民杂处,且“太监戚属散处州县,兼皇庄、王公等庄屯全在其间”,凌百姓、搅扰州县行政等行为时有发生,因而清帝严令“直隶总督严饬各州县实力查察,倘有太监家属及庄头等在外生事,轻则随时惩治,重则参奏办理”(光绪《畿辅通志》卷3《诏谕三》,河北人民出版社1985年版)。嘉庆十八年,鉴于当时“八旗汉军在屯居住者散处于直隶各州县”,而命“直隶总督通饬该州县,嗣后屯居汉军旗人一切户婚田土事件,俱归所隶州县一体管理”,并将其纳入保甲而“与民人一体编查”(《清仁宗实录》卷277,嘉庆十八年十月庚申)。

  直隶与漠南蒙古、东北交接地区民族杂居地之管理。清中期以后,由于内地民众不断进入漠南蒙古及东北地区,直隶北部与这些地区交接地民族杂居,社会矛盾、治安问题都比较突出,因而清廷又不断增加这些地区基层绿营官兵尤其是捕盗营的设置,直隶总督又增加了统辖东北地区的30个兼辖营——“吉林捕盗五营、奉天捕盗二十五营”(光绪《大清会典事例》卷590《兵部·绿旗营制·直隶总督》),以加强这些地方的基层巡缉。与此同时,这方面的刑事案件也成为直隶总督增加的一项职掌,清廷规定,直隶边民与漠南蒙古人之间发生的刑事案件,初审后交直隶总督与热河都统或察哈尔都统复核(嘉庆《大清会典》卷53《理藩院·理刑清吏司》)。

  皇帝出京时的沿途事务。皇帝带家眷百官出巡,皆由京城出发而经直隶,而去承德避暑山庄、围场秋狝,赴东陵、西陵谒陵祭祀,以及帝后殡葬东陵、西陵,则不出直隶境内。其道路、桥梁之整修,沿途官员之接驾、物品之供给等等,皆需直隶总督提前通知沿途州县预做准备。直隶总督对围场有保护之责,发现围场外开设店铺、垦种地亩者,须督饬属员驱逐(光绪《大清会典事例》卷709《兵部·行围·木兰行围二》)。

  河务与漕运。清代治河本设有专职的河道总督、副总河,直隶也曾于雍正八年设河道总督,并曾设副总河,乾隆元年裁撤,以直隶总督兼管河务,乾隆十四年又裁河道总督,以直隶总督兼其职任。直隶地区不仅有运漕的北段大运河,还有对京西南、京南主要是顺天府一些州县经常造成水患的永定河,以及漳、卫、滦、大清河等河流。直隶总督之下有管河道、厅、汛、营等系统的河务官,负责河流的疏浚、防洪及开渠等水利工程,其中以永定河、运河的治理为重,伏秋汛至之时,直隶总督甚至驻永定河工地“动辄累月”(光绪《大清会典事例》卷901《工部·河工·河员职掌一》)。漕船入直隶境至运河北端的通州,水浅河段,需要安排附近州县卸分小船载运,称为“剥运”,同时还要查禁卸载剥运过程中对漕粮的偷盗、掺假行为。届时,直隶总督要督饬下属官员与漕粮押运官一同办理剥运,并派员协助随漕押运官催趱、稽查。

  配合中央行政事务。京城某些开支,出自在直隶的官地、旗地之租银,如銮仪卫、兵部马馆等机构之经费,以及用于八旗兵丁赏恤银的八项旗租等,由直隶总督、布政使督饬有关州县征解(光绪《大清会典事例》卷687《兵部·邮政·驿费三》)。康熙、乾隆、嘉庆常去承德避暑并处理政务,直隶总督负责督饬驿站官员管理其事,若出现事故,要责令“直隶总督逐站挨查”(光绪《大清会典事例》卷626《兵部·绿营·处分例·驿递》)。京师八旗的某些事务,也由直隶协助,榷关、盐政事务也可归入此类,如乾隆三十三年后,山海关、张家口等七关税务曾由直隶总督兼管稽查(光绪《大清会典事例》卷237《户部·关税·考核一》),咸丰十年后,直隶总督又兼长芦盐政事务。

  咸同以后,督抚尤其是总督之职权普遍扩增,总督中又以直隶总督为最,其比一般督抚增加的最重要的特殊职掌,就是同治九年以后例兼的北洋大臣,所办职事也超出其直隶辖区。同治九年,直隶总督李鸿章被授予北洋大臣职权,颁给其钦差大臣关防(印信),令其在天津设衙署办公,并允其所请,增设津海关道以“专管中外交涉各事件,及新钞两关税务”(光绪《畿辅通志》卷7《诏谕七》)。光绪元年,受命筹建海军。此后李鸿章购置并建造军舰,在辽宁之旅顺、山东之威海卫建军港。袁世凯任直隶总督后,又编练新式陆军——北洋六镇新军,成为清末颇具实力的军队。由于直隶总督兼北洋大臣而掌外交,因而与外国签订条约也是其重要职责。同治九年以后至清末,兼任北洋大臣的直隶总督负责办理洋务、外交,同时编练军队,成为清廷执掌重要国务的重臣,前有北洋海军、后有北洋陆军,以直隶一省之总督所发展的“北洋”军事,影响晚清乃至民国至巨至深,在此前的中国历史中也属罕见。

  (作者:杜家骥,系南开大学历史学院教授)

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