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跨国史视野下中国废除治外法权的历程(1919—1931)
2020年06月28日 09:27 来源:《近代史研究》2020年第2期 作者:吴文浩 字号

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  内容提要:殖民帝国在半殖民地国家的治外法权是近代的国际性现象。通过外交官与外国顾问等群体建构的信息传播路径,包括中国在内的半殖民地国家在解决法权问题时,得以吸纳其他国家的经验。近代中国首先了解、采行日本的办法,即在5年内改革法律及司法,然后取消治外法权,但未能藉此废除治外法权。通过法国顾问宝道等人的引介,北京政府一度试图采取暹罗的办法收回上海会审公廨,进而解决法权问题,亦未成功。20世纪20年代,同为“病夫”的土耳其的成功激励了国人,国民政府取法土耳其以取消治外法权,但因缺乏稳固的中央政府等因素,在列强反对后,只能提出折衷土耳其与暹罗办法的方案。

  关键词:治外法权 日本 暹罗 土耳其 会审公廨

  作者简介:吴文浩,武汉大学历史学院博士后。

 

  近代以来,西方列强对亚非拉国家进行殖民侵略时,除了将一些国家纳入殖民统治,建立正式的殖民帝国外,对半殖民地国家采取设置顾问、协定关税、治外法权等间接控制的方式,建立所谓非正式帝国。治外法权制度起源于土耳其的前身奥斯曼帝国,后来扩展到中国、日本、暹罗等国家,并持续了很长时间,具有鲜明的国际性。这种国际性表现在列强在一国谋求或放弃治外法权时,会参考其他国家的做法;而半殖民地国家在取消治外法权时,同样会借鉴其他已经解决法权问题的国家的做法。各国取消治外法权的途径不完全一致,如摩洛哥、突尼斯、朝鲜等国是在沦为列强的殖民地后,由其宗主国取消了外侨的治外法权;希腊等原属于奥斯曼帝国的基督教国家,在独立后,列强迅速同意放弃治外法权。近代中国既未彻底沦为某个或某几个列强的殖民地,亦非基督教国家,因此前述方法均不足取,在当时受到国人关注、并认为具有参考价值的是日本、暹罗、土耳其解决法权问题的方法,时人提出对三国的方法,“皆不可不先研究,何所适从,是在国人之努力矣”。与治外法权的国际性形成反差的是,有关列强在华治外法权的先行研究多集中在中国与列强之间的具体交涉、治外法权与中国法律及司法改革的关系等方面,较少注意不同国家废除治外法权历程的异同,对于中国和列强某些举措的外部经验来源更是缺乏关注。近年来,这种状况有所转变,一些海外学者开始对不同国家的治外法权问题进行比较研究,如柯塞北(P?r Kristoffer Cassel)对19世纪列强在中、日两国的治外法权展开了比较分析,卡约奥卢(Turan Kayao?lu)对中、日、土三国废除治外法权的历程进行了对比,但他们也没有涉及中国对其他国家解决治外法权的经验、教训进行借鉴的问题。

  本文将九一八事变前中国废除治外法权的历程置于跨国史视野下进行考察,利用法权讨论委员会、条约研究会等机构的档案以及英、美外交文书、民国报刊等资料,讨论近代中国是如何接触到日本、暹罗、土耳其三国废除治外法权经验的,又是如何认知、评价三国相关做法,以及北京政府与南京国民政府在治外法权交涉中对三国经验的借鉴。

  一、日本、暹罗、土耳其三国治外法权的废除

  日本、暹罗、土耳其三国在解决法权问题时,面临的环境不同,废除治外法权的历程亦各具特色。

  (一)日本

  1857年,德川幕府与美国签订《下田条约》,给予美国人治外法权。随后,荷兰、俄国、英国、法国、普鲁士、葡萄牙、瑞士、比利时、意大利、丹麦等国也取得了这一特权。

  明治政府成立后,推行以改正条约、扩张国权为核心的外交政策。1879年,井上馨出任外务卿,着手进行废除治外法权的交涉,基本方针是以法典编纂为前提。1880年,日本政府通过了部分废除治外法权的修约方案,但列强以日本法律及审判制度不健全为由,拒绝了日本的要求。1886年6月15日,条约改正会议第六次会议上,英、德公使提出了关于治外法权的议案,要求日本实施西式法律及司法制度,开放内地,保留他们在东京等地的治外法权,并给予外国人各种保障,然后列强逐渐放弃治外法权。井上馨同意以此为基础进行谈判,但聘请外国法官和检察官及编纂西式法典的规定,遭到了日本国内的强烈反对,导致交涉以失败告终。

  在废除治外法权的努力失败后,继任的日本外相均采取与各国分别交涉的方式进行磋商。1894年,日本与英国签订《日英通商航海条约》及附属议定书,规定英国于5年后放弃治外法权,英国人享有在日本旅行、居住等权利;日本政府保证实施英国认可的法典,保障外国人在居留地的永久租地权等。这是亚洲国家与西方列强签订的第一个废除治外法权的条约,随后,日本与美国、意大利、俄国、丹麦、德国、比利时、挪威、法国、荷兰、瑞士、西班牙、葡萄牙、奥匈等国签订了类似的条约。中国在日本的治外法权,亦因甲午战争被取消。1899年,日本正式废除治外法权。

  日本之所以能够较快废除治外法权,其原因是多方面的。首先,明治维新后日本国力迅速上升,是近代唯一成功走上资本主义发展道路的亚洲国家;其次,日本坚定推行废除治外法权的政策,历任外相均在此方面有所着力,且得到国内民意的强大支持;最后,日本大力推行法律及司法改革,赢得了西方的认可。

  (二)暹罗

  鸦片战争后,暹罗认识到了西方列强的强大,选择主动给予列强治外法权。1855年,暹罗与英国代表、香港总督包令(John Bowring)签订条约,给予英国人治外法权等特权。随后,美国、法国、丹麦、葡萄牙、荷兰、德国、瑞典、挪威、比利时、意大利、奥匈、西班牙、日本、俄国等国也取得了治外法权。

  暹罗处于英属缅甸殖民地、海峡殖民地与法属印度支那殖民地之间,与英、法殖民地的人员往来较为频繁,部分领土的归属亦存在争议。为了解决随之而来的司法管辖权问题,自1874年开始,暹罗与英、法两国逐渐就部分地区的外侨司法管辖权达成一系列协议,废除了在一些地区英、法殖民地属民或其本国侨民享有的部分治外法权;暹罗同意设置国际法院审理混合案件,法院的英、法等国顾问可参与审判;外国领事有权将案件撤回自审;暹罗还放弃了与法属殖民地及英属殖民地毗邻的部分领土。

  一战期间,暹罗追随美国加入协约国集团,对德、奥宣战,并派兵参与了对莱茵地区的占领。巴黎和会上,暹罗提出取消不平等条约的要求,得到美国的同情。1920年12月16日,美国与暹罗签订商约,同意在交换批准后放弃治外法权,同时“在暹罗各项法典……公布与施行之前及施行后五年以内”,除暹罗最高法院审理的案件外,美国领事可将案件撤回自审;这类撤回的案件,按照美国法律审判,但如与案件相关的法律已由暹罗政府颁布并通告美国使馆,则按照暹罗法律审判;在各省审判的美国人或团体为被告的案件,可要求移送曼谷审判。随后,日本、法国、荷兰、英国、葡萄牙、西班牙、丹麦、挪威、瑞典、比利时、意大利等国也与暹罗签订类似的条约,基本放弃了在暹罗的治外法权。

  暹罗为什么能够废除治外法权呢?除了边界地区的特殊情况以及放弃部分领土外,暹罗的朱拉隆功改革发挥了很大作用,尽管这一改革未能使国家成功走上资本主义发展道路。在司法及法律改革方面,暹罗设立新式法院;派遣留学生赴欧洲学习法律;聘请外国人担任顾问,制定法律,参与法庭审判;给予列强侨民各种超越国民待遇的保障,表现出了保护外侨生命、财产的能力与意愿。其具体做法体现了渐进废除的特征。

  (三)土耳其

  土耳其是最早给予西方列强治外法权的国家,但在1740年以前,土耳其给予欧洲国家的治外法权并不具有永久性质,仅于签约君主在位期间有效,订约的君主本人也可直接推翻协议。1740年,法国与土耳其订立新约,治外法权开始成为永久性的制度,具有了严格的法律约束力。在土耳其享有治外法权的国家还有英国、奥地利、荷兰、瑞典、丹麦、普鲁士、西班牙、俄国、美国、比利时、葡萄牙、巴西等。

  19世纪50年代以后,土耳其政府数次向列强提出废除治外法权的要求,均以失败告终。20世纪初年,青年土耳其党人执政后,力图废除治外法权,采取了任命法国人为司法部顾问、派遣学生赴法国学习法律等措施。奥匈、法、意等国先后同意考虑废除或改进治外法权,条件是土耳其实行欧洲的法典及审判制度,但直到一战爆发,并没有任何国家正式放弃治外法权。一战期间,土耳其宣布废除各国治外法权,但只有其盟国德、奥匈勉强同意,协约国均强烈反对。一战结束后,土耳其被迫与英、法等列强签订《色佛尔条约》,不仅恢复了部分协约国在战前享有的特权,而且使其他在战前不享有这一特权的协约国也获得治外法权。

  面对民族危亡的局面,土耳其人民在凯末尔(Mustafa Kemal Atatürk)的领导下开展民族解放斗争。苏俄首先主动放弃了包含治外法权在内的不平等条约。由于法国、意大利与英国在原奥斯曼帝国统治地区的利益冲突,凯末尔获得了法、意的支持,使英国在对土外交上陷入孤立,加上希腊在军事上的失败,以及英国国内的和平思潮及舆论反对继续进行战争,迫使以英国为首的协约国与土耳其谈判新的和约。1922年11月20日至1923年2月4日,土耳其代表与协约国代表在洛桑举行会议,双方的分歧主要在废除治外法权之后对外国人的保护上,列强提出组织一个由2名土耳其人及3名海牙国际法院法官组成的委员会,该委员会负责挑选法律顾问审判与外国人相关的案件(至少5年时间),初审中至少应有1名外国顾问,而终审中外国顾问应占多数。在代表团前往洛桑之前,凯末尔已经决定“治外法权不可接受;如果情势发展到必须要结束谈判的话,亦在所不惜”,因此土耳其代表拒绝了列强的提议,第一阶段的会议以失败告终。1923年4月23日,各国重新在洛桑开会,面对土耳其的坚持,列强最终同意放弃治外法权,土耳其则在海峡及关税税率问题上让步。7月24日,与会各国签订《洛桑条约》,列强承认土耳其的民族独立及共和国的主权、领土、行政完整,取消治外法权,同时土耳其承诺5年内于主要城市聘用中立国人为法律顾问,其职权为参与立法、视察诉讼的进行,但不能干预判决;婚姻、继承等类型的案件,除双方以书面形式明确承认愿归土耳其法院管辖外,均归其本国官员处断。

  土耳其是在革命后废除治外法权,同时给予外国人适度保障,主要是在一段时期内设置中立国国籍的法律顾问监督涉外案件的审判,但并未在条约中明确有关法律发展程度的条款,而直到1929年土耳其才确立了较为完善的法律及司法体系。

  日本、暹罗、土耳其三国取消治外法权的时间有先后;方法或出于和平交涉,或带有胁迫性质;实力方面,日、土两国均得益于国力的明显上升,而暹罗则始终是一弱国。近代中国注意到了三国解决法权问题的这些特色,其中首先关注的是日本。

  二、以日为师

  近代国人,首先是驻日外交官,在频繁的中日交流中逐渐了解到日本的做法,并尝试以修订法律的方式来解决中国的法权问题。何如璋、黄遵宪等驻日使臣,受日本修约运动的影响,已有修约的想法。李鸿章结合自身体会及日本与列强之间的交涉经验,认识到必须修订刑法,才可能使外国人服从中国法律。戊戌期间,康有为建议借鉴日本经验,采用西方法律,进行法律及司法改革,以废除治外法权。伍廷芳指出由于外国人被限制在通商口岸地区,而且中国“刑律过重”,所以列强在华治外法权并非“专恃强以凌人”;日本此前也跟中国一样,放弃对外侨的管辖权,明治维新后,“憬然觉悟,幡然变计,不肯以两端碍其自治,而国以寖强”,建议向日本学习,开放内地通商,采用西方法律,“以收变通之利”。张之洞亦云:“查日本三十年前,始创修改法律管辖西人之谋,……彼国君臣从此极力设法修改,有志竟成。至今西人皆遵其法,今日本遂与欧美大国抗衡。”对皇帝的教育中亦强调通过向日本学习,改订法律,成为文明国家,就可以与各国建立平等关系。可以说,到20世纪初,清政府在效法日本,修订法律,以废除治外法权问题上已有一定共识,故1902年的中英《续议通商行船条约》第12款规定,“中国深欲整顿本国律例,以期与各西国律例改同一律,英国允愿尽力协助,以成此举,一俟查悉中国律例情形及其审断办法及一切相关事宜皆臻妥善,英国即允弃其治外法权”,1903年的中美《通商行船续订条约》、中日《通商行船续约》亦有基本相同的条款。这反映了近代中国对日本做法的一种认知,即规定在一定时限后,列强放弃治外法权,在此期间,日本推动法律及司法改革,使西方人信任日本法律及司法;另一种观点是只有实现富国强兵,才能取消治外法权。这两种观点的分歧在礼法之争前后均存在。充实国力后废除治外法权的思路在清政府中有很大的市场,如曾纪泽指出,治外法权之所以能行于中国,是因为中国处于“酣睡”状态,待中国国力强盛,即可“重修和约以合堂堂中国之国体”。1877年,总理衙门反驳编纂通商则例的建议时,第一个理由是:“泰西各国竞尚兵力,……力所不能胜,而欲以条约口舌争胜焉,难矣。”在礼法之争中,张之洞明确指出,日本废除治外法权的历程证明治外法权的存废并不系于法律,“专视国家兵力之强弱、战守之成效以为从违”。但富国强兵并非朝夕之间可以实现,比改革法律与司法的难度更大,因此人们在讨论如何解决法权问题时主要聚焦于前一种观点。

  民国时期,政府对日本的具体做法表现出了很大的兴趣,系统总结了日本的成功经验,并实践之。北京政府组织翻译了日本学者逸见晋的《日本条约改正沿革》,编写了《日本废止领事裁判沿革志略》小册子,介绍日本废除治外法权的经过,总结日本的经验为“改良法律,内治修明,朝野一心,力图振作”。“改良法律,内治修明”方面,民国成立后,继承了清政府改革法律及司法,以废除治外法权的思路,日本仍是中国制定法律的主要学习对象,以至于美国对日本在法律方面对华的影响表示担忧,一些官员建议放弃治外法权,推动中国采用英、美普通法。当然,由于北京政府时期政局动荡,很多法律迟迟未能完成或没有颁布、施行,而且常常出现为了应付法权交涉,而粉饰改革进展的现象,但中国法律的进步亦是明显的,这点得到了调查治外法权委员会的明确认可。

  对日本经验的学习、借鉴还体现在时人提出的解决法权问题的具体方案上,主要是试图与各国约定限期废除治外法权。巴黎和会期间,北京政府参谋本部一谍报员在报告中分析,要求各国在巴黎和会上立刻放弃治外法权可能有难度,但可以像日本那样,与各国约定期限,废除治外法权。时任驻日留学生监督的江庸也建议以5年为期限,与各国约定废除治外法权。北京政府在巴黎和会上提出的方案确是如此。1919年1月8日,国务院根据外交委员会拟定的希望条件,向中国代表团发出详细训令,要求代表团向和会提出势力范围、治外法权、协定关税、驻兵权及庚子赔款等问题,其中法权方面决定向和会提议:中国在若干年内实施民法、商法、刑法及诉讼法,并确立新式审判制度后,各国放弃治外法权。5月初,中国代表团向和会正式提出希望条件说帖。法权方面,北京政府承诺,在1924年前“刑法、民法、商法及民事诉讼法、刑事诉讼法完全颁布”,“各旧府治所在地(实际上外国人普通居住之地),地方审、检厅完全设立”,然后列强放弃治外法权,撤销各国在华法庭。时人指出这这份提案“大体上实系仿照日本成例”。1921年的一份外交方针意见书也指出,日本收回法权,试办5年,欧美各国始行承认,中国应采取日本的办法废除治外法权。华盛顿会议上,王宠惠同样希望列强“协允于一定时期届满后,将其在中国领事裁判权放弃之”。

  日本为中国认识、解决法权问题提供了可供借鉴的经验,但中国并未沿着日本的5年内改革法律与司法,然后废除治外法权的道路走下去。中国抛弃这一做法的时间大体在五卅惨案之后。1925年,国立东南大学校长郭秉文赴美考察,参加了9月中旬在约翰·霍普金斯大学举行的中美关系会议,发表了在治外法权问题上的主张,其意见是在过渡时期由中外法官共同审理案件,这一观点遭到了部分华侨的反对。外交部指出,“调查法权尚未开会,政府对此主张完全收回,亦未预定过渡时期任何条件”。笔者暂未发现郭秉文提到的这份电报。张耀曾在1925年的一场演讲中透露北京政府的方针是,“拟于明年先在已设立法院之处,及外人商务稠密地方,试行中国法律,裁撤各国领事裁判权,尽五年之内全国各地,皆设法院,然后请外人完全撤销,在外人之赞同与否,虽未可知,然吾国主张之精神,固不可[不]以完全撤销为目的,纵曰方法有渐进,盖亦不过过渡之办法而已”。12月21日,王宠惠在接受记者采访时,仍表示希望调查治外法权委员会在考察中国法律及司法后,能够达成一份条约,“俟我国将改良计划实行五年后,即行撤销领事裁判权”。12月23日,面对记者提出的废除治外法权前的过渡办法问题,王宠惠的答复是:各种过渡办法“似不无理由,然我国总当以即刻收回领事裁判权为要求,决不由我先提过渡办法,以自立于弱者地位。若果由各国提出,则我尽可据理力驳”。由此我们可以确定北京政府此时的政策是,追求彻底废除治外法权,不排斥逐渐废除治外法权,但不会主动提出这种方法。

  如果说1925年北京政府主要是在民意的影响下提出将调查治外法权委员会改组为国际性会议,缔结取消治外法权的条约。那么,在调查治外法权委员会开幕后,北京政府已经意识到不可能单单依靠法律及司法改革促使列强放弃治外法权。调查治外法权委员会开幕之初,司法总长马君武就对外表示,废除治外法权困难重重的根本原因是中国国力不振,“见轻外人,否则要收回便收回,何必调查,何必会议”。国力不强固然是事实,但身为司法最高首长的马君武完全推卸了司法方面的责任,可见其对司法的进步缺乏信心。列强委员在调查期间,对中国法律及司法的各种不公正的评价,亦进一步冲击了北京政府的信心。如驻比公使王景岐致电外交部,指出《调查治外法权委员会报告书》(下文简称《报告书》)对于中国法律及司法“节节干涉,吹毛求疵,法权收回如俟河清”,认为王宠惠在《报告书》上签字是“自投陷阱,……致成我国司法不良不能放弃领事裁判权之铁证”。此后,北京政府在与比利时、西班牙等国的交涉中,明确提出外侨应服从中国法律及法院的管辖,未提及以中国法律及司法改革为前提。

作者简介

姓名:吴文浩 工作单位:

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