原标题：职业教育立法与制度创新：国际比较的启示

　　作者简介：许竞(1973-)，女，陕西咸阳人，教育部职业技术教育中心研究所副研究员，博士，研究方向为比较职业技术教育、终身教育政策

　　内容提要：近年我国职业教育法修订工作备受教育立法部门和职业教育领域相关利益机构关注。立法作为一种社会治理手段，在形塑德国和英美国家职业教育发展实践中发挥着重要作用。德国相关立法从制度框架上保障了学校和企业间、联邦与各州间沟通和协调渠道，而英美国家在相关领域立法则相对较为松散和分立。我国修订职业教育法，关键是处理好职业教育法与其他教育立法间的交叉关系，且须以职业教育制度创新为前提，包括强化以省为主的职教治理与经费统筹机制，对面向不同行业或职业领域的职业教育进行分类改造，以及在发展条件相对成熟的行业或职业领域重组或创建专业性的法人社团组织。

　　关 键 词：职业教育 立法 德国 英国 美国

　　基金项目：国家社会科学基金教育学青年课题“西方职业技能形成理论与实践体系研究——基于跨学科的视角”(编号：CJA120158)，主持人：许竞。

　　中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518(2017)28-0072-09

　　一、研究背景

　　自1996年我国职业教育法颁布实施以来，高等教育和职业教育领域经历了一系列重大政策调整，尤其是大学扩招、取消大学及中专毕业生的国家统一分配制度等。这些政策的落实既改变了职业教育的内生结构，同时也构筑着职业教育赖以生存与发展的外部环境。作为供给方的职业教育乃至整个教育领域，其所面对和服务的对象市场在过去二十年发生了根本性的变化，尤其是信息通讯技术普及拉动的产业结构升级和生产战略调整，及其连带产生的人们在生活和工作方式上的数字化适应过程。外界环境在变，我们对于人的培养及其在育人过程中相关利益方所应遵循的权责规约亦急需做出相应的战略调整，而立法则是实现这种调整的强有力手段。

　　三十多年前我国政府就提出了“依法治国”的执政理念。1978年确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针，2014年又补充以“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治原则。可见，我们在建立“法治国家”和“法治社会”的过程中尚存在诸多问题，比如，立法不科学、执法不严格、司法不公正、全民不守法等不良现象与问题。立足于这种特定的立法“生态环境”，除了法律界专业人士的努力创新，还应从国际经验中找寻支持和保障职业教育健康发展的立法原则和最为核心的规定要素。

　　二、方法论：如何借鉴国际经验

　　建立法治社会，是各国政府普遍致力的社会发展方略。立法作为一种行之有效的社会治理手段，在形塑各国职业教育发展实践的历史变迁中扮演着重要角色。任何社会领域的立法皆为该国整个法律生态体系的构成要素，其中包括立法程序以及法律文本表述中特有的语气、用词习惯及表述方式等。从这个意义上说，当前我国职业教育法修订依然不可能脱离我国特有的立法语境和执法环境。同时，还须注意法律与制度间关系。十九世纪末法国社会学家埃米尔·涂尔干(1895年)曾说过：可以把一切由集体所确定的信仰和行为方式称为制度[1]。社会制度的体现形态具有多样性，法律只是一种显性制度表现形态，其背后支撑力量乃是对基本制度框架的理性而科学的设计。此外还有其他更为隐性的制度形态，包括不成文的法律，比如文化、意识、传统、习俗等。

　　为此，本文在学习和借鉴国外经验时，主要关注于“规定什么”(即内容)，而非“怎样规定”(即形式)。前者是指本次职教法修订所应指涉的对象，以及对这些对象间关系做出合理而科学的规范与约束。何以做到“合理而科学”？从立法目的及功用的角度看，之所以要修订职教法，目的是为了从根本上改革和创新我国当前的职业教育发展实践，以法律手段保障职业教育相关制度的落实。所以，本次修订首先是以一种理念和预先达成的发展愿景和设计蓝图为内生力，如果能够通过恰当的法律语言对相关对象间关系作出明确、有序的约定，引导职业教育实践牵涉的各方力量形成一种有助于实现既定愿景目标的合力，那么这种规范和约束即可称之为合理而科学。一部法律文本的合理性，更多表现为适用于本国国情和语境；其科学性则更多是指它对于各种关系间的规定符合于人之常情与物之常理，堪称“科学”的事物，通常是具有更为广泛的普遍性和共通性，这也正是从国际比较角度反思如何修订我国职教法的正当性所在。

　　另外，鉴于不同国家对于我国的借鉴意义在程度上并非等同，而且我国职教法是中央政府即国家层面立法，为此本文主要关注相应层面的国外立法。相对而言，联邦德国在职教立法上有更为精致的制度设计，故作为研究重点。

　　三、我国1996年职教法的内生环境

　　上世纪九十年代迄今，我国教育领域先后颁发的五部法律皆与职业教育有关。《教师法》(1994年1月1日起施行)中规定的权利与义务等方面规定自然是适用于职业院校教师。职业教育作为一种不同于普通教育的教育类型，以“各级各类教育”为适用对象的《教育法》(1995年9月1日施行)当然也对职业教育领域具有法律约束性。亦即《教育法》对于职教和普教的法律约束在性质和程度上应该是同等的。既然如此，为何在一年之后又施行《职业教育法》(1996年9月1日)？专门针对职业教育出台一部法律的必要性是什么？

　　要论证其必要性，就应该回归对职业教育本质的认识——职业教育在本质上有别于普通教育，或者说，既然职业教育是教育的分支之一，它首先应该具备一般教育的基本功能，其次是融入与职业有关的专门的教育元素[2]。如果说，由于职业教育的地位非常特殊而重要，以至于有必要通过专门立法的形式促进其发展，那么这部法律在内容上应该尽量减少与《教育法》重叠，而应聚焦于其特殊性，即对某些影响职教发展实践的关键环节和要素做出补充性规定，这种补充性是以《教育法》既有规定为基础。

　　长期以来，我国学校教育机构是按“各级各类”得以划分。正如《教育法》规定的“国家实行职业教育制度和成人教育制度”，而且“经国家批准设立或认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或其他学业证书”，由此导致一部分学校教育机构专门承担职业教育，甚至定位于专门承担“中等”职业教育。同样，《高等教育法》(1999年1月1日施行，2015年12月27日修正)也规定“大学、独立设置的学院主要实施本科及本科以上教育。高等专科学校实施专科教育……其他高等教育机构实施非学历高等教育”。

　　透过上述相关教育法律文本的勾勒，学校教育机构内部纵横分化的脉络清晰可辨。伴随这种分化过程的是不同学校的身份、地位及利益资源占有等方面的差别。比如，当我们谈论本国职业教育时，一个不可回避的事实是，我们有一万多所中等职业学校和两千多所高等职业学校。据教育部2014年统计数据显示，2013年，高职(专科)院校在我国普通高等学校中占比超过53%；高中教育阶段，开展和提供职业教育的学校在所有各类高中学校里占比接近47%。这么多学校和这么高的占比，使人不能忽视这种教育实践活动背后所连带产生的人员(尤其是专任教师)与经费等成本支出，以及这种教育实践对个人和社会发展带来的收益和效果。正是由于这类学校数量如此庞大，所以很容易造成这类学校在整个学校教育机构中被分立，以至于产生一种误导：即国家专门通过《职教法》来对这部分职业院校作出有别于普通学校的特殊规定。