作者简介：孙云志(1975- )，男，江苏泗阳人，南京交通职业技术学院高职所，副研究员，硕士，研究方向为教育管理。(江苏 南京 211188)

　　内容提要：高职院校参与式治理合法性的建构，对多元主体治理秩序建设意义重大，而两个历史阶段合法性建构方式的差异又导致多元主体治理秩序类型的不同。新中国成立后至改革开放初期，职业院校参与式治理的“政校合一”式合法性建构方式形成了“隶属型”多元主体治理秩序，20世纪后期至今的“府管校办”式合法性建构方式形成了“松散型”多元主体治理秩序，这导致多元主体治理秩序的弱化。为重塑多元主体治理秩序，应从法治、民主、自治等维度寻求高职院校参与式治理合法性建构的方式、方法。

　　关 键 词：合法性 多元主体治理秩序 参与式治理 高职院校自治

　　标题注释：本文系2015年教育部人文社科课题青年基金项目“高职院校教育质量治理路径研究”(项目编号：15YJC880072，项目主持人：孙云志)和江苏省教育科学“十二五”规划2015年课题“高职院校治理中社会参与研究”(项目编号：B-b/2015/03/049，项目主持人：孙云志)的阶段性成果。

　　[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004～3985(2015)36～0009～04

　　多元主体秩序是指高职院校治理结构要素间能够保持相对流畅的互动机制，多元主体间的合作呈现较为稳定与均衡的状况。良好的多元主体治理秩序，是高职院校与社会相关利益方成为命运共同体的鲜明体现。它的出现既与我国社会经济转型与产业升级的需求相契合，也是我国构建现代职教体系的成果展示。反观目前高职院校治理多元主体秩序的现状不难看出，高职教育的快速发展使高职院校治理多元主体秩序正面临从“名不副实”向“名副其实”蜕变的困局，这也导致高职院校多元主体治理的路径、多元主体间合作、多元主体间治理结构等全方位发生变迁。虽然不少高职教育界学者试图从不同的视角来解构多元主体秩序现状，但对多元主体秩序困局的发展动因进行深刻阐述的研究成果并不多见。鉴于此，本文拟从高职院校参与式治理的政治合法性建构视角出发，从中观层面来探析高职院校治理多元主体秩序的生成与变迁“路线图”。

　　从政治学视野而言，高职院校参与式治理的合法性可被解读为：高职院校治理多元主体从各自上级主管政府部门那里获取正当性的道德条件，即将社会利益相关方参与高职院校治理的民间行为转化为政府主导的行为，并从国家政策法规层面予以认可与保障。合法性是高职院校参与式治理有效运作的基础，也是保障多元主体秩序持续健康发展的关键。合法性是高职院校治理实践中的重大问题，也是现代职教体系研究中的热点范畴，但相关学者对其内涵界定与理论建构的研究尚处在初期阶段，其中有代表性的研究成果是韦伯从经验主义路径出发对合法性理论的建构以及哈贝马斯从规范主义路径出发对合法性理论的建构。前者认为，合法性由传统、法理和个人魅力等三种权威型组成，被统治者对权力体制的遵守是使稳定持久的统治关系具有合法性信仰的前提；后者则从前者的心理认同层面跨越到价值规范层面，提出“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。①韦伯和哈贝马斯对合法性理论的建构，为良性政治秩序的生成提供了不可或缺的营养，并对后来追求的社会秩序“善治”目标提供了探索方向。

　　本文认为，高职院校参与式治理的合法性建构应由价值规范、运行机制、实际绩效等相关要素组成，而多元主体治理秩序能否达到预定目标，也取决于上述三个要素的组合建构。从多元主体治理的实际状况不难看出，多元主体治理秩序的演进被深深打上高职院校参与式治理合法性建构历程的烙印，两者的发展轨迹类似。在参与式治理合法性建构三要素的全面运作下，新中国成立后至改革开放初期的职业院校参与式治理“政校合一”式合法性建构方式，形成了“隶属型”多元主体治理秩序。20世纪后期至今的“府管校办”式合法性建构方式，形成了“松散型”多元主体治理秩序。到了21世纪，特别是2014年《现代职业教育体系建设规划》(2014～2020年)和《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)的相继出台，使得我国高职院校参与式治理的合法性建构方式也发生了重大变化，“隶属型”与“松散型”多元主体秩序与今后高职院校的发展需求相悖。本文拟通过对多元主体治理秩序生长与高职院校参与式治理合法性建构的议题进行历史和现实扫描，利用历史与逻辑相结合的方式来探究其深层次因素，从而为高职院校参与式治理的合法性再建构以及多元主体治理秩序的重塑指明发展路径。

　　一、“政校合一”式合法性建构与“隶属型”多元主体治理秩序塑造

　　对于新中国成立后至改革开放初期我国职业院校参与式治理的合法性问题，相关研究者的观点差异较大。有研究者提出，新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校不存在参与式治理，其依据是当时职业院校虽多附属于相关企业行业，但在计划经济主导一切的背景下，这些企业行业与职业院校一样，都是政府主管部门指令的“传声筒”，缺乏参与。但有些研究者并不认同上述观点，他们认为新中国成立后至改革开放初期仍存在参与式治理，但这种参与治理方式与当今的参与式治理有所不同，它是内部生成的有限参与治理。②本文认为，在新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校并不缺乏参与式治理，只是在计划经济固有的经济形式限制下，“政校合一”成为该时期我国职业院校参与式治理合法性的来源与依据。“政校合一”体现了这一时期我国职业院校参与式治理合法性建构的精髓，并由此促成了“隶属型”多元主体秩序的生成。

　　第一，新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校参与式治理合法性建构的价值规范是“集体主义”的体现，并成为多元主体“隶属型”的价值支撑。这一时期，行业企业隶属于政府，职业院校隶属于行业企业。这种多层隶属关系是政府包办一切的产物，并通过集体主义演化成相关价值体系。政府的意志与权威通常借助该体系渗透到多元主体参与职业院校的治理方式与区域文化中，对民众的精神与物质生活产生影响，从而达到对公民受教育权的掌控。政府与多元治理主体间的文化网络，强调对参与式治理系统中参与权力存在的文化土壤和合法性的阐述。它不仅是参与权力的竞技场，也是其取得正统与权威的发源地。该文化网络支撑力来源于参与权力与权威所产生的网络，政府对多元主体的有效整合发挥着重要作用。这种由政府包办一切的管理体制所产生的多元治理主体，共同维护政府与职业院校间的“集体主义”观念，进而为这一时期我国职业院校参与式治理合法性的建构搭建重要平台。

　　第二，新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校参与式治理合法性建构的运行机制通过许多地方性规范的有效运作得以呈现，并成为多元主体“隶属型”秩序的治理规则。这一时期地方性规范由显性知识与默会知识组成，前者涵盖多元主体间契约所涉及职业院校的人才培养等诸多方面，后者则指职业院校、行业企业以及政府间的行为准则应与政府行业企业的规定保持一致。对于违反上述规定则被界定为违反了地方性规范的人员，可能会受到指责或相应的惩罚。地方性规范能否有效运作，取决于行业企业以及政府等结构性力量。政府是相关社会价值观的构建者与传播者，它可以将这些社会价值观纳入相关的地方性规范中，承担维护与仲裁双重角色。除政府之外，行业企业对地方性规范的贯彻执行也发挥了重要作用。这些行业企业根据行规与地方背景进行组建，并按照企业文化的伦理行为进行构造，可依据相应规定对违反地方性规范者施以惩罚。

　　第三，新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校参与式治理合法性建构的实际绩效根据政府、行业企业和职业院校治理的效度来衡量，并成为多元主体“隶属型”秩序存在的现实基础。政府与行业企业是多元主体的中坚力量，它们不但可以对职业院校发展施加影响，还可借助其本身的权威与声望来保障多元主体治理秩序。政府、行业企业和职业院校治理的效度可通过三个维度进行考察。第一考察维度是看其能否发挥调节仲裁作用，这是实现多元主体治理秩序管理的关键。第二考察维度是看其能否形成命运共同体来培养学生。培养的学生是否满足社会需求，是衡量其治理效度的核心标准。第三考察维度是看其能否发挥合作与保障机制的功能，这是实现多元主体秩序再生产的保障。这三个考察维度通常会衍化为具体的行动。由于这些功能的存在，使多元主体治理秩序得以强化。

　　通过以上论述不难看出，新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校参与式治理的合法性建构方式是“政校合一”式，职业院校管理受制于行业企业与政府等，其自治权基本可以忽略不计。通过职业院校、行业企业以及政府的作用，这一时期我国职业院校参与式治理的合法性建构方式在价值规范、制度基础以及实际绩效等方面得以展现，进而使良好的多元主体治理秩序得以有效运作。但是，“政校合一”并不意味着行业企业与政府对职业院校管理“包办一切”，职业院校并非职业院校管理的“旁观者”，而应是管理的“积极参与者”，并通过自身力量来保障多元主体治理秩序运行的通畅。

　　二、“府管校办”式合法性建构与“松散型”多元主体治理秩序困局

　　20世纪90年代以后，随着我国社会经济转型、产业升级以及城镇化步伐的加快，高职教育取得了巨大发展，“集体主义”价值体系成为历史的产物，地方性规范受到严重质疑，职业院校与行业企业等利益相关方的关系从过去的“父子关系”变成“陌生人”，“政校合一”式合法性建构与“隶属型”多元主体治理秩序也成为过去。随着我国现代职业教育体系的顶层设计基本建设完成，高职院校发展进入新的起点，越来越多的利益相关方开始关注高职院校，行业、企业、研究机构、社区、国外办学团体等利益相关方又开始汇聚到高职院校周围，职教集团、高职联合体、董事会、理事会等许多新的治理机构开始进入民众的视野。③由于其合作的着力点不同以及高职院校获取部分自治权，此时的行业企业研究机构等利益相关方与高职院校的关系已从“陌生人”发展成“同床异梦”的“夫妻”。可以说，20世纪后期至今的高职院校参与式治理合法性建构主要取决于“府管校办”，并由此形成了“松散型”多元主体治理秩序。

　　第一，20世纪后期至今，高职院校参与式治理“府管校办”式合法性建构的价值规范是经济利益至上，并成为多元主体治理“松散型”秩序的内在规范。随着我国社会主义市场经济的建立与不断完善，利益相关方的配置得到不同程度的优化，政府管理职能也从过去单纯的“管理”向“治理”过渡。为了提升高职院校人才培养与社会需求的契合度，高职院校在政府的支持下，充分利用自身有限的办学自主权，通过各种渠道邀请行业、企业、研究机构等利益相关方参与高职院校人才培养，成立了诸如理事会、董事会等治理组织，使得高职院校参与式治理“府管校办”式的合法性得以自然生成。由于行业企业研究机构等利益相关方参与高职院校人才培养的热情不高，于是就形成了“松散型”多元主体治理秩序。