作者简介：李晓燕，女，华中师范大学教育学院教授，博士生导师，郑州华信学院特聘教授，主要研究方向为教育法学，湖北 武汉 430079；陶夏，男，华中师范大学教育学院硕士研究生，研究方向为教育法学，湖北 武汉 430079

　　内容提要：20世纪70年代，美国基础教育财政诉讼如雨后春笋般在美国各州开始涌现，并经历了从“均等”到“公平”的发展阶段，体现了社会公众关于教育平等理念的嬗变。“充足教育”的理念深刻影响着美国基础教育的财政政策，使之在财政拨款以学生需求为导向、测算拨款充足的方法多样性、拨款充足有具体的公平标准几方面对我们有所启示。

　　关 键 词：均等 公平 教育财政诉讼 充足教育

　　基金项目：本文系湖北省2014年度社会科学研究教育改革发展专项课题“湖北省教育管理制度规范性研究”(项目批准号：鄂教政法办[2014]2号)；国家自然科学基金管理学重点项目“基础教育公平实现机制与服务均等化研究”(项目批准号：71433004)的研究成果。

　　教育平等是教育实现民主化的一个重要方面，随着社会的进步与发展，教育平等理念也在不断发生变化。20世纪70年代以来在美国40多个州发生的教育财政诉讼，以教育经费的均等和充足为诉求，促使支持其构成诉由逻辑的教育平等理念从均等向公平转变，应当说，这是作为普及教育的基础教育自身的普惠性、公共性之属性使然。笔者从美国基础教育财政诉讼的视角切入，试图厘清教育平等理念的变迁图景，以便为我国义务教育财政分配体制的改革提供一些可借鉴的思路。

　　一、美国基础教育财政诉讼的缘由

　　众所周知，美国《联邦宪法第十修正案》将举办和管理教育的权力留给各州行使，其成为美国基础教育管理体制实行地方分权制的宪法依据，所以，在教育财政体制上也根据分权制实行公共教育经费的分担模式，由联邦政府、州政府和地方学区共同分摊。其中，“州和地方政府承担了主要的投入责任”[1]，而联邦政府仅以某些项目资助的形式起到调节和平衡作用。

　　州和地方政府对教育的拨款大多来自各项税收，主要包括个人所得税、消费税和财产税，前两种税收是州级政府支持教育的主要经费来源，财产税是地方政府支持教育的主要经费来源。其中，对学区居民财富征收的财产税是学区教育经费的主要来源。但是，富裕学区和贫困学区的居民财产总值是存在较大差异的，由此带来的影响是学区的教育经费也存在较大差距，如果州政府不以某种方式进行干预的话，这种差距必然会导致不平等。所以在美国教育财政领域，要想实现任何形式的平等，州的干预是必不可少的。干预的唯一途径就是州通过制定一个财政分配方案来资助当地学区，以协调学区间的教育财政资源配置。即使如此，差距依然很大，民众便开始纷纷质疑分配方案的合理性。从20世纪70年代开始，各学区处于教育不利地位的个人或团体将其所在州的教育财政分配方案作为抨击对象，以诉求教育平等为目的的基础教育财政诉讼如雨后春笋般在美国各州开始涌现①。

　　二、美国基础教育财政诉讼的两大诉求

　　追求均等和公平的生均教育经费是美国基础教育财政诉讼的两大诉求，通过对均等和公平概念的分析比较，可以看到均等否认存在差别，而公平则不然，它承认存在差别，并在此基础上差别对待，应当说，这是更高层次的平等。因而，是否承认存在差别，构成了均等与公平最主要的区别。

　　在美国，学区间生均教育经费的差异直观反映出对每个学生教育投入的不平等，同时学生的个体差异使对不同的学生提供同等的教育投入也会带来不平等的教育结果。由于生均教育经费是体现教育平等的教育财政制度的关键因素，美国民众为了争取教育均等和公平，获取平等合理的生均经费的诉求几乎贯穿了20世纪70年代以来美国基础教育财政诉讼的始终。

　　通过对美国基础教育财政诉讼相关判例的分析，可以将其诉求概括为实现公立学校生均经费“均等”和“公平”两种类别，且以均等性诉求为先，公平性诉求承接其后，即存在着以时间为链条切换的现象。这两类诉讼自20世纪70年代开始，深刻影响着美国各州的教育财政资助政策，不断丰富和完善着各州的教育财政分配方案，实现学区间教育资源的合理配置。

　　(一)以追求“均等”的生均经费为诉求的基础教育财政诉讼

　　均等在此是指向所有学生提供同等水平的教育资源，也就是通过关注个体的同质性来实现同等的受教育机会。均等性的基础教育财政政策是均等理念指导下的产物。这类基础教育财政诉讼的主要法律依据是《联邦宪法第十四修正案》(U.S.Const.Amend.XIV.)中的“平等保护条款”，其规定：“任何一州……对于在其管辖下的任何人，亦不得拒绝给予平等法律保护”[2]。以生均经费均等性为诉求的两起标志性案件是色拉诺诉普里斯特案(Serrano v.Priest，1971，以下简称色拉诺案)和圣·安东尼奥独立学区诉罗德里格斯案(San Antonio Independent School District v.Rodriquez，1973，以下简称罗德里格斯案)。相关审理法院对这两起诉求相同的案件却作出了不同的判决。

　　1.“财政中立”的生均经费均等判决

　　色拉诺诉普里斯特案始于1968年，由洛杉矶公立学校学生的家长约翰·色拉诺(John Serrano)在洛杉矶县高级法院对当时的加利福尼亚州财务主管艾维·巴克·普里斯特(Ivy Baker Priest)提起诉讼。该案历经多次审判，直至1980年才落下帷幕。该案基于三个理由提出：一是加利福尼亚州资助公共教育的方法，由于学区之间的差异，“违反了联邦宪法第十四修正案和加利福尼亚州宪法的平等保护条款”[3]。二是“作为财政资助方案的直接结果，为了使其子女获得与其他学区同样甚至较少的教育机会，他们被要求比其他许多学区的纳税者支付更高的税率”[3]。三是“根据联邦宪法第十四修正案和加利福尼亚州宪法，有关财政资助方案的合法性和合宪性实际上已经引起了激烈的争论，且现在存在于双方之间”[3]。

　　在色拉诺案的一审过程中，初审法院作出了对州有利的判决，指出“平等保护条款”没有要求学校系统在生均经费方面保持一致。而当原告在1971年上诉至州最高法院时(色拉诺Ⅰ案)，该法院推翻了一审的裁决，指出，教育是受(本州)宪法保护的一项基本权利，而学区教育经费高度依赖地方财富，导致学区的富裕程度成为学区学生所接受教育资助高低的决定性因素，会造成不公，是歧视穷人的表现，因而，法院在很大程度上根据平等保护的理由，支持原告，并将案件发回初审法院重审。

　　1976年，加利福尼亚州最高法院再审该案(色拉诺Ⅱ案)。虽然当时联邦最高法院已经在罗德里格斯案中否认了公民受教育权属于联邦宪法保护的范围，但是，加利福尼亚州最高法院却另辟蹊径，依据加利福尼亚州宪法，使色拉诺案的判决不同于罗德里格斯案。

　　此案的最终审判结果也确立了“财政中立”(Fiscal Neutrality)的原则，即“州的生均经费应该同整个州的财产相联系，而不是与各个学区的财产相联系，全州所有同年级的学生都应获得同样多的教育经费”[4]。所以“财政中立”的生均经费均等诉求主要针对的是教育财政资源分配不均给贫困学区学生带来的教育资源上的不利，要求州采取一定措施，使富裕和贫穷学区的学生获得同样的生均经费，特别是要求以财富为基础的资助差别到1980年下降到100美元以下[5]。受该判例的影响，加利福尼亚州于1978年通过全民投票制定了《第13条法律修正案》，统一限定财产税的税率为1%，各地方所收取的财产税统一分配到各学区，以避免贫穷学区居民为筹集教育经费支付较高的税率[6]。该法律修正案在加州乃至全国都引起了极大的关注。