作者简介：陶东杰，男，华中科技大学管理学院博士研究生，研究方向为教育经济学、劳动经济学；张克中，男，经济学博士，华中科技大学管理学院教授，博士生导师，研究方向为公共经济学、劳动经济学。

　　摘  要：不同年龄段人群的公共服务需求类型的差异可能导致公共资源配置代际冲突。本文利用CGSS微观数据和2001-2010年省级面板数据，从主观和客观两个角度研究了人口老龄化对公共教育支出的影响，结果表明中国存在公共资源配置代际冲突。主观上，人们对公共教育支出的支持力度随着年龄的增长而下降；同时，相对于公共教育领域，年龄越大的人越倾向于支持公共资源投入到社会保障和养老金领域。客观上，省级人口老龄化程度对公共教育支出强度有显著的负面影响。进一步研究表明，公共资源配置代际冲突与中国特殊的老龄化进程有关。

　　关键词：老龄化 公共教育 代际冲突 代际公平

　　基金项目：国家自然科学基金青年项目“渐进式延迟退休年龄的经济效应及其政策选择——基于OLG结构的一般均衡模型”(项目编号：71403296)、中国博士后科学基金特别资助“我国延迟退休年龄的社会经济效应及政策研究”(项目编号：2014T70761)。

　　一、引言

　　1997年，我国65岁以上人口占总人口的比重首次超过7%。至此，我国进入人口老龄化的通道，预计将于2030年超过日本，成为全球老龄化程度最高的国家。在人口快速老龄化的同时，中国的公共教育支出强度长期处于低水平。全国教育预算内拨款占GDP的比重从改革开放至2012年一直低于4%，但早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就设定了2000年教育财政性经费占GDP比重达到4%的目标。我们不禁怀疑：人口老龄化是导致公共教育支出强度低的原因吗？

　　国外许多研究发现人口老龄化对公共教育支出强度有显著的负面影响，并使用公共资源配置代际冲突的理论进行解释。换言之，人口老龄化对公共教育支出强度的负面影响正是公共资源配置代际冲突存在的证据[1-5]。公共资源配置代际冲突理论的含义是：不同年龄段人群对公共服务需求存在差异，人口年龄结构的变化会导致公共资源在代际之间配置结构发生改变。主观上，人们对公共教育支出的支持意愿随着年龄的增加而降低[6-8]。而人口老龄化意味着“中位选民”的年龄在逐渐增加。在民主选举国家，政府的公共资源配置取决于“中位选民”[9]，因此，人口老龄化会导致公共资源逐渐偏向于老年人。

　　本文利用CGSS微观数据和2001-2010年省级面板数据从主观和客观两个角度对人口老龄化和公共教育支出之间的关系进行了实证分析，结果证实，中国存在公共资源配置代际冲突。主观上，人们对公共教育支出的主观支持力度随着年龄的增加而下降。客观上，人口老龄化程度越高，地方政府对公共教育投入的强度越低。进一步，我们结合中国特殊的制度背景和人口老龄化的特点，分析中国背景下存在这种代际冲突的原因。首先，人口老龄化对政府公共资源配置有直接影响。中国的社会保障体系还未完善，快速的人口老龄化导致老年人相关的公共资源需求量剧增，导致政府将更多的公共资金投入到健康保障和养老领域[10]。其次，中国特殊的老龄化进程对人们的公共资源配置偏好有影响，进而影响公共资源配置上政府所受的激励方向。

　　本文主要有三个贡献。第一，已有研究认为，财政分权和基于政绩考核下的“晋升锦标赛”，造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”[11]，公共教育这种外部性较强的准公共产品性质的财政支出被投资性支出挤占[12]。本文从人口结构的新视角发现，人口老龄化是导致公共教育支出强度低的另一重要原因。第二，本文充实了国内有关代际冲突的研究。代际冲突的问题与建立健全社会保障体系具有紧密联系，学术界也有所研究。例如彭浩然(2012)从养老金危机的视角出发研究了代际冲突[13]。然而在人口老龄化背景下探讨公共资源配置代际冲突问题的实证研究还很鲜见。第三，现有的相关研究基本上以发达国家为对象。而中国的制度背景与西方发达国家有很大差异，其人口老龄化的进程具有特殊性。本文对此类研究提供了中国的经验证据和理论解释。

　　二、理论与文献回顾

　　公共资源配置代际冲突有三个基本理论假设。第一，“公共服务生命周期假设”：不同年龄群体的公共服务需求类型不同，每一类重要的政府公共服务的对象均集中于一定年龄段的人群。第二，假设人们是理性的利己主义者。例如，公共养老金项目仅有利于老年人，老年人会偏向支持将公共支出更多地分配到养老金[14]。第三，政府公共支出的偏好与人口年龄结构直接相关。根据“中位选民理论”，在少数服从多数的投票机制下，政府的决策往往与中位数附近选民的偏好相一致[9]。在以上三个理论假设下，人口老龄化会导致公共资源配置从小孩转移到老年人。

　　多个国家的实证研究发现人口老龄化对公教育支出强度有显著的负面影响，证明公共资源配置存在代际冲突。Poterba(1997，1998)使用美国州层面的K-12教育支出的数据研究发现，生均公共教育支出随着65岁以上人口比重的增加而显著降低[1，2]。Grab和Wolter(2007)对瑞士的研究得到了同样的结论[3]。Borge和Rattso(2008)对丹麦的研究发现，老年人群比重的增加对小孩的公共福利有挤出效应[4]。Figlio和Fletcher(2012)使用二战后美国城郊的人口流入作为外生的人口结构变量进行研究，发现一个学区的老年人的比重对当地公共教育支出有显著负面影响[5]。

　　然而，实证研究结论并非一致地肯定人口老龄化对公共教育支出的负面影响。如Ladd和Murray(2001)使用美国县级层面的数据以及与Poterba(1997)同样的计量模型，却没有发现人口老龄化程度与县级生均公共教育支出显著负相关[15]。Rottso和Sorensen(2010)对挪威的研究表明，家庭成员的利他主义导致老龄化有助于地方政府增加公共教育支出[17]。Berkman和Pluzter(2004，2005)也发现，本地老年人口比重增加有利于公共教育支出，而移民的老年人口比重增加则不利于公共教育支出[18，19]。Arvate和Zoghbi(2010)对巴西2054个市的数据研究也发现，老年人口比重的增加会促进生均公共教育支出[20]。

　　实证研究结论的不一致性，也导致公共资源配置代际冲突的理论遭受质疑。首先，“理性利己主义”的老年人在以自身利益最大化为目标进行长期决策时，应该会考虑到公共支出的正向外部性。例如，增加公共教育支出可以降低犯罪率；提高年轻人的劳动生产率从而能更好地为医疗卫生和养老金等老年相关的公共服务提供来源；公共教育支出的增加会使得学校附近的房屋价值提升从而有利于拥有房屋的老年人[2，6，16]。其次，在公共支出偏好上，老年人可能表现出“利他性”，而非“理性利己主义”。例如，Goerres和Tepe(2010)采用国际调查数据发现，经常和子女、孙子女在一起的老年人，更加支持对小孩的公共教育，更加强烈地认为他们有责任义务照看小孩[21]。Arvate(2010)认为巴西的研究结论与美国不同的原因在于：在巴西的家庭中，老年人和年轻人居住在一起的比重很高[20]，存在“互惠互利”的偏好。年轻人可能认为老年人获得相应的公共服务是应得的，老年人会认为教育是年轻人以后为社会做贡献的必要前提，从互惠互利的角度考虑应该支持增加公共教育投入[22-23]。

　　除了利用宏观数据进行研究之外，还有研究使用选民或者居民调查的微观数据进行分析，从主观上考察人们对公共教育支出的支持意愿与年龄的关系，试图得到代际冲突“最直接的证据”。例如，Brunner和Balsdon(2004)使用美国加尼福利亚州的选民调查数据研究发现，对本社区公共教育支出的支持意愿随着年龄的增加而降低，本社区公共教育支出的正外部性(增加房产价值)以及“近社会距离”的代际利他主义能解释这一现象[6]。Cattano和Wolter(2009)使用瑞士选民的调查数据研究表明，老年人明显倾向于不支持公共教育支出，而倾向于将公共资金花在健康医疗和社会保障上面。同时他们也发现了一些“利他主义”存在的证据：家庭中有在上学的小孩的中老年人相对来说比较支持公共教育支出，但这仍然没有改变年龄对公共教育支出支持意愿的负面影响[7]。Sorensen(2013)混合了22个国家的横截面调查数据，在控制了年代效应(period effect)和群组效应(cohort effect)之后，发现年龄越大，对公共教育支出的支持意愿越低，对医疗卫生和养老金的支持意愿越强，这种公共服务需求的生命周期现象在不同国家之间基本一致[8]。

　　通过回顾相关理论和文献可知，在不同制度和文化背景下，人口老龄化与公共教育支出的关系并不确定。中国人口老龄化对公共教育支出强度的影响如何？中国人对公共教育支出的主观支持意愿会随着年龄增加而降低吗？目前还缺乏系统的研究，尤其缺乏经验证据。