作者简介：杨小微，华东师范大学基础教育改革与发展研究所所长，教育学系教授。上海 200062

　　内容提要：自《义务教育法》颁布以来，我国义务教育在政策层面由效率优先式重点发展转向公平导向下的均衡发展，在实践层面则由普惠式均衡转向优质均衡，与其相关的资源配置、经费保障、师资交流和质量监控等机制研究也开始受到关注。近十多年来，我国东部地区为推进义务教育优质均衡发展而推出的委托管理、名校集团化、一校多区或一校多校等多种路径和方式，也因其各自的特征和效果而产生了引人注目的影响力，其中集团化办学战略触及教育管理体制和机制的变革，尤其值得关注。在推进教育综合改革并致力于教育治理体系和治理能力现代化的背景下，笔者以杭州市江干区在“名校集团化”探索基础上创建“新教育共同体”的实践以及亲身参与该区“凯旋教育集团”建设的经历为例，阐述了以集团化办学战略促进区域义务教育优质均衡发展并推动体制机制创新的必要性与可能性，以及经由体制机制创新走向教育治理现代化的重要意义。

　　关 键 词：区域 义务教育优质均衡发展 新机制 集团化办学

　　标题注释：本文系笔者主持的国家社科基金重点课题2013年度教育学重点课题“教育现代化评价体系及推进路径”(AFA130001)的阶段性成果。王娟、张权力、朱玉侠、严孟帅等为本文第一部分提供了文献分析上的帮助，特致谢忱!

　　在我国高速城镇化的背景下，大规模的人口流动与迁移带来的复杂效应，在上海表现得尤为突出。作为人口导入最密集最持续的区域，除了众所周知的浦东新区，还有以发展物业为主要特征的闵行区。从海外及内地其他省份来上海的各类人才，很多都带着学龄期的孩子，到闵行买房成了他们的最佳选择之一。因而，闵行区每年都会新增8000名中小学生，每年要新办多所学校才能满足适龄儿童的入学需求。由于外地来上海的人才对孩子教育质量需求普遍较高，因此闵行教育局在新办学校的时候，往往将“新校”办成某个知名度高的优质学校的新校区，比如像闵行区实验小学、明强小学等百年老校，就成为不断新增校区的学校。家长能把孩子送到有名校头衔的学校去当然很高兴，但这些名校却日益感觉到压力和负担的增大。以闵行实验小学为例，从2004年以来，每4-6年新增一个校区，现在已经是一校四区。照这样的速度扩展下去，学校很快就会不堪重负，因而他们正面临一个选择：是改变以往体制走集团化办学的新路，还是继续以平面扩展的方式扩张下去？而上海市教委近期也发出了信号：基础教育领域将在三年内实现学区化集团化办学新格局，这是否意味着办学体制机制创新的曙光初现？

　　一、近十年中国义务教育均衡发展推进路径回眸

　　1.在政策层面，我国义务教育从“效率优先”的重点发展转向“公平取向”的均衡发展

　　自1986年我国《义务教育法》颁布以来，其政策导向和实践层面都发生了重要转变，这种转变无疑也是新的发展机制孕育的前提和基础。

　　(1)我国义务教育重点学校制度产生的背景及其影响

　　“重点学校”在我国历史上是一种独特的存在样态，有其特定的政策背景。20世纪50年代初，在学习苏联和为实现工业化的努力中，教育的数量与质量、普及与提高的矛盾重新突出。1953年5月，毛泽东主持中共中央政治局会议，决定“要办重点中学”。60年代延续着重点学校制度。“文革”期间，为了体现公平，重点学校制度被废除。1978年1月，教育部颁布《关于办好一批重点中小学的试行方案》，1980年10月，教育部又颁布了《关于分期分批办好重点中学的决定》，重点学校制度重又恢复。2006年，新《义务教育法》规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班。”重点学校制度被彻底取消。[1]重点学校制度的确立，一定程度上受到了精英主义的影响。重点学校教育的精英主义导向虽然在效率原则的指导下实现了高升学率，但对整个教育体系的发展与教育平等化是不利的。它不利于社会公民平等地接受教育和提高全民素质，因而将对社会的整体进步产生威胁。重点学校制度是等级化的精英主义教育制度表现之一。[2]

　　重点学校制度与国家城乡分治的宏观政策密切相关。这种制度及其背后的政策依据导致教育资源更多地集中在重点开发区域，加剧了早已存在的教育发展及其质量的区域差距和城乡差距。尽管“重点学校”在政策文件及其他一些正式行文与领导讲话中不再直白地表达，但几经“化妆”的若干“术语”，如“示范校”、“实验校”或“特色校”等等，依然掩盖不住“重点校”的实质。重点校政策及其随带产生的重点校心理诉求，成为一种极为强大的惯性，继续导致并加剧区域之间、城乡之间和学校之间的不均衡偏向。

　　(2)义务教育均衡发展政策在新形势下应运而生

　　导致我国区域间尤其是东西部义务教育发展不平衡的原因是多方面的，概括起来主要有三方面因素：一是自然环境的制约；二是区域经济发展不平衡的影响；三是现行教育政策的偏差。前两种因素可以说是客观性和历史性原因，第三种因素则是值得重视的人为性因素。有论者认为，要尽快改变贫困地区尤其是西部地区义务教育事业的落后面貌，缩小与东部等发达地区的巨大差距，其根本路径在于调整教育政策，实施制度创新，而关乎于此的关键是健全和完善规范的教育财政转移支付制度。[3]促进义务教育均衡发展也要充分运用现代科技，积极探索义务教育发展的新模式，努力实现区域的均衡发展和贫困地区的跨越式发展。另外，根据国际经验和实际情况，要通过各项改革逐步缩小而不是拉平义务教育的发展差距，在普及的基础上巩固提高，建设优质均衡的义务教育。

　　义务教育具有基础性、全局性、先导性的特征，义务教育公平是实现社会公平的前提。努力促进义务教育公平关乎国家教育体系的良性运行和均衡发展。对目前我国基础教育中仍然存在的不公平问题，政府应提供相应的公共服务，为促进义务教育公平做出努力。[4]2006年之前，把基础教育人为地划分成重点学校与非重点学校，意味着政府重视教育的外在价值，以实用主义原则重视教育的外在功能：精英选拔。这种精英主义原则促进了教育不均衡发展并使不均衡发展合法化。而随着2006年新《义务教育法》取消重点学校、重点班以及义务教育经费保障机制、师资保障机制的完善，教育公平发展的价值取向逐渐代替义务教育精英主义取向，区域内城乡之间、校际之间甚至区域间的均衡发展成为国家义务教育发展的政策着力点。

　　2.在实践意义上，我国义务教育发展由普惠式均衡走向多样化优质均衡

　　随着义务教育均衡发展的推进，义务教育均衡发展进入优质均衡的新阶段。优质均衡是一种内涵式的均衡发展，推进外延均衡向内涵均衡的转变，是实现教育优质均衡发展的必由之路。[5]义务教育内涵均衡是将教育发展由宏观转向微观，发展的性质由依赖转向自觉，发展的方式由外部输入转向实践改造。义务教育的优质均衡不能只讲硬件设备条件，而应以学生综合素质的提升状况为标准。

　　造成我国区域间义务教育发展差异的原因是复杂的，义务教育的均衡发展并不意味着区域之间必须齐头并进或绝对的均衡发展，义务教育的均衡发展或公平发展只是一种底线均衡或底线公平，国家的义务教育均衡政策也应以此为基础。因此，义务教育的发展政策，在国家确立学校标准化建设保证底线均衡之后，差异化发展和多样化发展也将成为义务教育发展的重要方向之一。

　　近些年来在东部地区出现的“委托管理薄弱学校”、以优质学校带动薄弱学校发展的“名校集团化”战略、许多地区出现的依托名校资源探索“一校多校”、“一校多区”等优质均衡发展新路径，都显示了一种既抬高底部又促进学校多样化发展的良好势头。

　　3.与义务教育均衡发展相关的若干机制受到关注

　　(1)义务教育资源均衡配置机制

　　早在1994年，就有论者对我国义务教育财政体制和地方政府负责的教育管理体制进行过批判研究，明确提出通过建立合理的义务教育资金保障体系，以促进义务教育的均衡发展。[6]由于长期以来义务教育发展的责任属于“属地负责”，义务教育均衡发展的责任主要落在地方政府身上。从2006年开始，义务教育均衡发展成为国家义务教育政策的着力点，教育均衡研究中出现以省域和县域教育资源均衡为研究单位的文献。其原因在于，均衡配置教育资源，政策实践的突破口首先在县域。关于县域义务教育均衡机制，有研究者提出：建设优质学校，创设乡镇“捆绑式”帮扶机制；城乡一体化“均衡推进”和“螺旋式推进”基础教育均衡发展机制。[7]国家政策方面，2012年1月20日教育部出台《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，其中要求首先要在县域内评估义务教育校际间均衡状况，同时评估县级政府推进义务教育均衡发展工作状况。其评估指标包括入学机会和保障机制，并要求政府建立义务教育均衡发展责任、监督和问责机制等。2012年9月7日，国务院发布《国务院关于推进义务教育均衡发展的意见》，指出率先在县域内实现义务教育基本均衡发展等。

　　(2)义务教育经费保障机制研究

　　在中国城镇化快速发展的背景下，义务教育经费保障机制日益受到研究者的重视。研究发现，义务教育财政体制变迁过程中，经费投入责任由原来的“以镇为主”、“以县为主”演变为当前的“省级统筹，以县为主”；在财政管理体制上由高度分散走向适度集中，但本质上仍然是以“属地负责”为特征的义务教育财政分权体制。分权财政体制和地方间的竞争能够提高公共产品提供的效率，但地方分权的财政体制容易导致教育发展的严重不均衡。因为地方财政实力成为限制义务教育发展水平的瓶颈，而且城镇化背景下，适龄儿童的流动性对“属地负责”的财政体制提出了巨大挑战。因此，我国需构建合理的义务教育财政体制。为此，研究者提出各种改革思路，比如有研究者建议政府引入西方“教育券”制度；[8]也有研究者建议，属地政府和流入地政府应和中央政府建立合作机制共同分担流动儿童接受义务教育的经费负担。[9]中央政府也可以完全负担流动儿童义务教育经费。首先，建立中央政府承担经费、委托地方办学的义务教育财政体制。其次，探索“政府购买教育服务”的方式为流动儿童提供充足的教育机会。[10]有论者认为，西方通行的财政分权促进社会福利水平提高的机制在中国无法发挥作用，原因是人口流动不畅及经济发展的地区性差异悬殊，导致地方政府刻意追求资本投资，义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出则被挤占。[11]地方政府间的竞争内容需要从简单的经济增长导向转为公共服务导向，[12]并在改善和改进义务教育等社会公共服务方面，中央政府应当实行适当的财政集权。[13]

　　(3)师资保障和交流机制研究

　　相关研究主要聚焦于乡村、民族地区的师资保障方面。以乡村为例，城镇化背景下，城市对人口流动的单向选择性造成优秀教师逐渐流向城市，乡村教师群体的质量则逐步下降。随着义务教育普及的完成，城乡二元的义务教育投入机制逐渐被寻求“公平和质量”的义务教育均衡发展政策所打破，师资的城乡均衡等软件建设成为区域内城乡教育资源均衡的着力点。为此，教育部、中央编办、国家发改委、财政部、人社部2012年9月联合发布《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》，其主要内容有：扎实推进农村义务教育教师队伍建设；探索建立农村义务教育教师补充新机制；多渠道扩充农村优质师资来源；大力促进农村教师专业发展；建立健全城乡教师校长轮岗交流制度等。

　　(4)质量监控和评估机制

　　1997年，蔡婉发表了第一篇关于教育质量监测的文章，[14]然而，从1997年至2005年长达八年的时间里，这一主题的研究文献年均不到1篇，但从2006年到2012年，这一主题的研究文献开始陡增，不过，这些文献还是以国际经验介绍和国内相应监测体系构想为主。

　　国家义务教育质量监测体现了国家对义务教育的责任，是保障义务教育质量的关键手段，有助于保障公民获得优质教育资源的权利和公平的受教育权利。[15]教育质量监测的组织模式主要有三种：一是组建独立于教育行政部门的专职机构；二是由政府机构以项目的形式委托大学或研究机构来进行；三是由教育部的相关职能部门直接负责。[16]

　　2006年，设在上海市教育科学研究院的“教育部基础教育监测中心”和设在北京师范大学的“国家基础教育质量监测中心”先后成立。前者负责监测全国及各地区基础教育进展情况，为省级政府有关基础教育发展与监测提供咨询和服务；后者负责组织协调全国各相关单位、各相关领域科研力量，实施全国基础教育质量监测工作，同时指导各地开展基础教育质量监测工作。

　　2007-2012年间的研究文献较多地强调政府是义务教育质量监控和评估的责任承担主体，比如政府实行城乡一体化的义务教育投入机制，加强学校标准化建设，完善农村师资，加强县域教育资源均衡的评估、实行校长竞聘制度等。也有研究建议以学校为主体建立质量监测与保障，主要措施有加强教学质量管理，实施课程改革并完善课程体系，开发(乡村学校)校本课程等。政府和高校合作提升或监测义务教育质量成为义务教育研究和国家政策的亮点。2013年3月“两会”过后，新一届政府着力深化改革，简政放权。教育部也提出教育要深化教育综合改革，加强放权后的监管、评估与监测工作，有效引导各地各校真正为国家和学生服务。

　　上述关于机制的探索，聚焦在资源(经费)、师资和质量几个关键要素上，这是必要的。然而又因为局限在“常规武器”的落实和强化上，显得新意不足，诸如第三方介入、跨领域协作等新的举措，尚在探索阶段，未能很好地触及制度和机制问题，这是本文将要尝试重点探讨的领域。