作者简介：张志勇，山东省教育厅，山东 济南 250011

　　内容提要：我国教育行政权力的配置存在越权管理教育、扩权管理教育、交叉管理教育、集权管理教育、代替地方和学校管理教育等问题。全面推进教育治理体系和治理能力现代化，必须采取“确权”、“限权”、“放权”和“让权”四个举措，科学配置教育行政权力，建立权力边界清晰、权责匹配、相互制约、执行有力、接受监督的国家公共教育行政权力机制。

　　关 键 词：教育治理体系 越权管理 交叉管理 “确权” “限权” “放权” “让权”

　　从西方发达国家公共治理的演进过程看，在公共服务体系建立的过程中，都有一个公共权力从扩张走向限制的过程。当前，我国教育管理效能低下，教育生产力受到很大的制约，其重要症结在于国家教育职能部门因公共权力的不断扩张而导致教育行政权力配置失衡。这主要表现在五个方面：一是越权管理教育。有的国家行政部门并没有管理教育的职能，却因为行政审批，而间接延伸为对民办教育和社会教育行使管理权。二是扩权管理教育。如有的国家行政部门本应负责对专业技术人员的宏观管理，却在权力执行过程中，将宏观管理渗透到专业技术教育的微观领域，甚至直接从事专业技术人员职称评审和继续教育工作。三是交叉管理教育。四是集权管理教育。如教育部门长期集教育的管、办、评大权于一身，决策、执行与监督之间缺乏相应的制衡机制。五是代替地方和学校管理教育。如招生部门代替学校招生，人事部门代替学校招聘教师，等等。

　　建立现代教育治理体系，克服职能交叉、推诿扯皮、侵权越位、效能低下的教育行政痼疾，必须遏制政府教育职能部门公共权力的不断扩张，建立权力边界清晰、权责匹配、相互制约、执行有力、接受监督的国家公共教育行政权力配置机制。

　　我国公共教育事务的管理不仅涉及各级政府部门，而且涉及党的各级领导机关。要全面推进我国教育治理体系和治理能力现代化，必须采取“确权”、“限权”、“放权”和“让权”四个重大举措，科学配置教育行政权力，建立完整的公共教育权力制衡机制。

　　一、“确权”：确定教育行政权力归属

　　从目前国家教育职能划分看，我国存在因多头管理而互相扯皮、管理效能低下的情况。如在民办教育机构准入方面，教育部门与民政部门多头管理。作为教育管理机构，教育部门自然对民办教育机构承担着相应的管理职能，但民办教育机构作为非企业法人，必须到民政部门登记注册才能获得办学资格。这就形成了教育行政部门和民政部门共同行使民办教育准入管理的局面，增加了教育行政部门的管理成本和民办教育举办者的办学成本。其实，民办教育应与公办教育一样，由教育行政部门统一管理。

　　在校外教育机构准入管理方面，工商局是主管机关，导致教育部门对其业务范围和日常教育教学业务的监管无法理依据，以至对校外教育事务无法监管，而工商部门又无力监管。这种混乱局面对中小学教育的健康发展造成了严重的不良影响。

　　为了改变上述多头管理、互相扯皮、管理失范的局面，必须抓住全国人大推进教育法律一揽子修订的机遇，清理规范国家教育职能部门的权力规定，从法律上彻底解决职能交叉问题。国家要就教育职能部门的权力边界作出统一规范，确定各教育职能部门的权力清单。

　　二、“分权”：划定教育行政权力边界

　　1.教育人事权力配置：厘清教育、编制、组织、人事部门的权力边界

　　在教育人事权力配置方面，我国的教育、编制、人事部门管理权限相互交叉，极大地影响了教育行政效能。如在中小学教师招聘和职务(职称)评聘方面，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)规定：“省级教育行政部门统一组织中小学教师资格考试和资格认定，县级教育行政部门按规定履行中小学教师的招聘录用、职务(职称)评聘、培养培训和考核等管理职能。”但令人遗憾的是，一些地方的人事部门直接负责教师的招考工作和教师职务(职称)评聘工作，导致教育部门“人权”与“事权”的分离。在中小学教师继续教育方面，人事部门不仅进行宏观政策管理，而且直接从事教师培训，甚至将自己组织的培训直接与教师职称评审挂钩，代替了教育行政部门的管理职权。

　　在中小学校长队伍的建设与管理方面，《中华人民共和国义务教育法》第二十六条规定：“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。”《教育规划纲要》强调：“完善中小学学校管理制度。完善普通中小学和中等职业学校校长负责制。完善校长任职条件和任用办法。”“制定校长任职资格标准，促进校长专业化，提高校长管理水平。推行校长职级制。”但在实际工作中，关于中小学校长队伍的建设与管理，组织、人事、教育等部门之间的职能边界模糊，导致中小学校长队伍建设专业化的关键制度设计——中小学校长任职资格制度的实施在国家层面至今没有进展。同时，在中小学校长的任命方面，组织、人事与教育部门之间的权力边界也不清晰，导致一些不具备专业素养、不适合中小学校长岗位要求的人进入中小学校长队伍，这对推进教育家办学、提高教育质量极其不利。

　　在市、县(县级市、区)教育局长队伍建设与管理方面，上级教育行政部门没有任何发言权，导致一些地方的教育局长没有从事过教育工作，缺乏领导教育事业的专业素养，在教育事业的改革和发展中不尊重规律，严重影响地方教育事业的健康发展。