作者简介：陈涛，西南财经大学发展研究院助理研究员、博士后研究人员，教育学博士。成都 611130；邬大光，通讯作者，厦门大学副校长，高等教育质量建设协同创新中心/教育研究院教授，博士生导师，wdg@xmu.edu.cn。厦门 361005

　　内容提要：二战之后，世界各国高等教育的举办主体发生变化，泾渭分明的公私界限逐渐模糊，高等教育办学体制从“国家举办”到“公私并举”，高等教育管理体制从“高度集中”到“权力下放”，高等教育投资体制从“政府拨款”到“多元筹资”。传统意义上的公立、私立高校的分类遇到了困境，判别维度不断“升级”，区分标准更加复杂化，对各国高等教育制定新的管理政策提出了挑战，突破公私二元的分类管理模式成为中、法、德三国应对政策挑战的主要手段。我国民办高等教育分类管理政策应坚持资金分配的公共性原则、治理模式的平衡性原则、质量评估的自主性原则、公平发展的协调性原则。

　　关 键 词：高等教育 公私并举 分类管理

　　标题注释：本文系教育部人文社会科学青年基金项目“高等教育多元化发展中公私联合体院校形成机理及治理机制研究”(项目编号：16YJC880005)的研究成果。

　　从历史和传统的角度看，中、法、德三国的高等教育体制具有极大的相似性，在办学体制上“公立为主”，在管理体制上“高度集中”。伴随着高等教育规模扩张的压力，三国的高等教育先后走上了发展私立/民办高等教育的道路，出现了高等教育“公私并举”的格局。经过几十年的发展，三国高等教育的“公私二分法”遭遇困境。针对这一新趋势，三国政府都试图建立超越“公私二元”的高等教育新秩序。经过三十余年的“体制断裂”，中国民办高等教育同样经历了公私泾渭分明的发展阶段，当下也呈现出“公私界限模糊”的特征，这一新特征直接牵涉我国民办高校的未来走向和一系列制度安排。

　　一、高等教育体制变迁的外部环境分析

　　一国的高等教育体制与其历史传统和所处的外部环境密切相关，不同发展阶段、不同国家和地区的高等教育公私属性亦有所差异，这主要反映在一国政治体制、经济发展、人口变化、国民经济收入和高等教育适龄人口规模等多个可变因素中。

　　(一)中、法、德三国社会转型与高等教育体制改革

　　1.高等教育办学体制：从“国家举办”到“公私并举”

　　在二战之后相当长的时间内，中、法、德三国高等教育的办学主体都是国家，同时这也意味着公立院校是三国高等教育系统的主体。一国高等教育办学体制的形成，根植于该国的文化传统和社会政治经济制度。集权制国家的办学主体主要是中央政府，而西欧福利国家包括各级政府；分权制国家的办学主体主要是地方政府和个人。[1]中国的公有制经济决定了高等教育办学体制的“国有化”特征。法国在《萨瓦里法案》中提出，高等院校的性质是以科学、文化和职业为特点的公共教育。[2]德国颁布的《高等教育总纲法》指出，“高校是公法社团，又是国家机构，也可以其他法律形式设立。”[3]显然，中、法、德三国高等教育办学体制具有长期的国家举办特征。但随着高等教育大众化时代的到来，鼓励民间和个人办学成为中、法、德三国政府应对财政压力、激发公立高等教育活力等问题的共同举措。特别是20世纪70、80年代以来，西欧福利国家陷入“滞涨”危机，包括法德两国在内的西欧各国都面临经济增长乏力之困。以法国为例，1974-1982年，国内生产总值增长率仅为2.3%，社会保障费增长率为6.9%。[4]法德两国政府资助高等教育能力的弱化，与高等教育消费的攀升形成反差。私立高等教育在中、法、德的兴起，不仅缓解了这一反差，而且还促使办学主体朝着多元化方向发展。尽管中、法、德三国现有高等教育办学体制仍以国家为主，但公私办学主体并存、共同举办高等教育的体制格局基本形成。

　　2.高等教育管理体制：从“高度集中”到“权力下放”

　　高等教育管理体制反映的是政府对高等教育的宏观调控和监管方式，如中、法、德三国高等教育体制素有“高度集中”的历史传统。新中国成立伊始，在计划经济的制度安排下，政务院于1950年颁布了《关于高等学校领导关系的决定》，明确政府对全国高校负有领导责任。[5]自此，政府在高等教育领域开始探索集中的宏观管理模式，确立了国家举办高等教育事业的体制。法国自拿破仑建立第一帝国后，高等教育就处在帝国垄断之下，无论政权如何更迭，中央集权始终是法国高等教育的管理模式。德国由于普法战争失败，提出“国兴科教”战略，汇集全国之力发展科教。[6]1809年创建的柏林大学成为“国家大学”的典范，被视为大学与国家关系史上的“满月期”。[7]

　　进入20世纪中后期，中、法、德三国高等教育管理体制的“集权”特征发生了明显改变，三国再次显示出体制转型的相似性，表现为权力下放。中国提出建立社会主义市场经济体制，高等教育领域出现了向“市场转型”的办学思路。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，首次提出了扩大高校办学自主权。法国于1984年颁布《萨瓦里法案》，强调大学自治是核心，这也是日后法国高等教育体制转型的基准。[8]德国自“两德统一”以来，政府大力倡导民主化和机会均等，于1998年修改《联邦高等教育框架法案》(Hochschulrahmengesetz)，明确规定高校是享有自治和自我管理的实体，应按高校自身策略实施教学活动。[9]

　　3.高等教育投资体制：从“政府拨款”到“多元筹资”

　　高等教育投资体制与办学体制、管理体制具有紧密的相关性。一般意义而言，有什么样的办学体制和管理体制，就有什么样的投资体制。进入21世纪，伴随着中国高等教育办学体制的改革，高等教育投资体制也发生了巨大变化，从完全由国家投资转变为以政府投入为主、多渠道筹资为辅的多元投资体制。[10]法国一贯将高等教育视为公共产品，即政府提供的公共福利。但20世纪50、60年代，由于科研政策和学生数量激增，大学开始向企业募款。随后，全面收取学费成为法国大学的另一个主要筹资渠道。[11]以往的德国高校，公共资助比例很高，食宿和奖学金均由专门部门管理。面对财政紧缺压力，德国高校不得不开始实行颇受争议的学费收取政策，并接受德国研究基金会的竞争性资助。[12]随着高等教育筹资渠道多元化，管理与投资体制日呈分离趋势，投资体制不再受制于办学和管理体制。