作者简介：黄欣，华东师范大学 法律系，上海 200062； 吴遵民，华东师范大学 教育学系，上海 200062 黄欣，华东师范大学法律系常务副系主任、副教授、硕士生导师，研究方向：宪法、行政法、教育法； 吴遵民，华东师范大学教育学系教授、博士生导师，研究方向：教育政策与立法、终身教育(zmwu＠dedu.ecnu.edu.cn)。

　　内容提要：终身教育自引入我国以来，从最初的理念演变成一种思潮乃至国家的政策方针与立法举措，期间经历了约三十年。一项成熟教育政策的最终归宿乃是立法，终身教育亦不例外。在普遍推进终身教育发展、构建终身教育体系的今天，如何从立法的高度对终身教育所体现的各项基本原则予以明确与界定，这在当前的中国社会已经成为一项迫在眉睫的重大课题。然而，自2005年中国大陆首先在地方层面开启终身教育立法以来，虽然福建省、上海市、太原市率先实现了终身教育立法零的突破，但国家层面的终身教育法仍如空中楼阁，迟迟没有进展。其中的缘由究竟何在，又是怎样的瓶颈与难题制约了国家终身教育法的制定?本文通过国内立法背景的梳理、国际立法理念的追溯与解读，以及具体立法涉及的重要条款的深入分析，对正在酝酿讨论的国家终身教育法的立法思想与法律框架进行深入探讨，所提观点可为国家终身教育法的制定提供参考。

　　关 键 词：终身教育 国家终身教育法 立法思想 立法框架

　　一、立法背景

　　终身教育系由法国成人教育专家保罗·朗格朗(Paul Lengrand)在1965年12月联合国教科文组织主持召开的第三届成人教育促进国际委员会全体会议期间首次提出，后经各种国际组织与教育机构的有力推动，目前已作为20世纪以来最为重要的教育理念而在世界众多国家广泛推广与施行。

　　中国自“文革”结束后引进终身教育的思想，经过三十多年的大力发展，终身教育现已成为一项基本国策而在政策层面予以广泛推进。一项成熟政策的最后归宿必然是立法，只有通过立法才有可能把政策层面的成熟思路与具体策略予以切实落实与规范，终身教育的发展也是如此。如今，作为保障国民学习权的终身教育思想已经深入人心，构建一个统合各种教育资源的终身教育体系也已达成基本共识，而把推动终身教育与创建学习型社会联系起来的理念已成为党和国家的基本方针与政策。那么，如何把以上各项基本共识与重大原则通过立法的形式予以准确定位与最终落实，则唯有通过终身教育立法才能实现。在此背景下，福建省(2005年)、上海市(2011年)和太原市(2012年)纷纷进行了地方层面的终身教育立法探索，但限于对终身教育理解程度的限制，上述三个地方性法规仍然存在诸如只具立法的象征性而不具法律的适用性，把终身教育理解为学校外的继续教育，窄化了终身教育的内涵等弊端。诚然，上述地方性法规毕竟实现了我国大陆终身教育立法零的突破，对正在酝酿的国家层面终身教育法的制定还是起到了奠基与推波助澜的重要作用。

　　二、立法思想

　　综观国家终身教育法的立法意图，首先应定位于制订一部诠释终身教育理念、确立终身教育方针、制订终身教育制度的法律。同时它还必须从国家和全局的高度出发，为制订或修订下位法，以及相关的教育单行性法规提供法律依据。那么国家终身教育法最根本的立法理念究竟是什么?笔者以为，其应是早已在国际社会达成基本共识的“权利性”和“非功利性”的思想。由此，依据“权利性”的理念所要确立的是为全体公民建立一个能保障终身学习权的法律制度；而依据“非功利性”的理念所要确立的立法宗旨，则是着重解决终身教育活动的价值取向问题。换言之，开展终身教育并不仅仅是为了国家繁荣或个人职业能力的提升，它更关注“人生真正价值”的实现，而其最终目标则是创建一个人人皆学、时时可学、处处能学的“学习型社会”。如果按学习社会的创始人罗伯特·赫钦斯(Robert M.Hutchins)的说法，就是在这样一种社会里，人们自发地通过持续的学习活动来完善自身的人格，同时为实现人生真正价值的转换而努力(Hutchins，1968)。因此，我国终身教育法的价值基础和指导思想，应把确立“学习社会”的理念作为重要的目标之一而在立法条款上予以明确，从而使这一既具理念性又具实践性的构想通过立法保障得以切实地实现。具体来说，我国终身教育立法应遵循以下原则。

　　(一)明晰发展终身教育的价值取向

　　终身教育除具有促进经济发展、提高个人生活质量的功能之外，更重要的作用还在于完善个体的人性与人格，并最终实现人的全面发展。因此，推进终身教育的发展，亟须抛开功利主义的价值取向，无论这一取向具有多么诱人的内涵，诸如国家繁荣、经济增长等。笔者认为，我国发展终身教育的价值取向首先应立足于使全体公民树立终身学习的自主意识并养成终身学习的自觉行为，其次是最终建立国际社会所一致倡导的学习型社会。根据这一指导思想发展终身教育，社会经济的推进与繁荣、个体生活质量的提升与丰富固然也是应有之意，但若将价值基础仅仅定位于狭隘的经济目标，终身教育将失去灵魂和人性完善的终极追求。因此，我国的终身教育立法框架必须首先明确立法的目的是为了保障公民终身学习的权利，满足公民终身学习的需求，并以提高公民的精神文明素养，以及规范终身教育的组织实施作为立法的基本宗旨。诚然，非功利性的价值取向并不代表完全否定一些具有实利倾向的活动，对于一些急需通过公益性的终身教育活动或职业培训以解决下岗或再就业的民众而言，终身教育无疑为其提供了最好的支持与服务。

　　(二)明确举办终身教育的责任主体

　　国家终身教育立法还应明确终身教育的领导体制和运行机制，明确政府发展终身教育的职责，同时将推动终身教育纳入国民经济和社会发展的规划，这对于终身教育的发展将起到决定性的作用。简言之，终身教育的推进主体与责任主体均应由各级政府承担，同时应以举国体制发展终身教育。由此，建立推进终身教育的组织机构和确定终身教育的经费投入机制等都是国家终身教育法必须明确的重要内容。换言之，领导体制与运行机制的确立，将有助于理顺终身教育与人事、劳动及人力资源等相关部门的关系，同时能够确立终身教育发展的整体规划，而将政府作为发展终身教育的责任主体，不仅有助于整合各种优质教育资源，而且通过政府合理调配，亦可避免不同部门之间因所属关系的不同或利益的纷争而造成的纵向断层与横向割裂的弊端，以最终形成合力，将终身教育的发展落在实处。

　　(三)确立公民学习权保障的基本理念

　　无论何种教育形态或教育活动，其基本宗旨和内涵目标都是关于培养“人”的活动。换言之，有教无类、实现所有人的教育平等与教育公平，应是自古以来教育追求的最高理想。然而，自人类进入阶级社会以后，教育公平就只剩下一个口号和空想而已，因为人的社会地位与经济条件决定了人接受教育的程度与范围。终身教育理念打破了阶级阶层对人受教育的限制与屏障，提出要使所有人享有受教育权利的思想，同时倡导通过终身教育体现人的生命尊严和实现人性的完善，这一目标宗旨和价值取向符合所有教育对公平理想的追求，以及从某一层面把教育推向更高的发展层次，即以“人”作为终极关怀的目标，尊重人之为人的权利，尊重人之为人的尊严和价值，承认人所具有的接受教育、追求自由、享有幸福的权利(张绪山，2004)。由于人的发展是一个持续的动态过程，因而权利的获得也具有持续性和动态性的特征。同时，教育权利随着社会民主化程度的深入与思想意识的进步，其内涵也在不断完善。其完善性主要体现在教育过程的民主化与科学化的持续发展中。而终身教育倡导的理念正是基于整个教育过程的连续性，其中既包括个人从出生至生命终结的全过程，也包含教育系统在空间上的连通，因此实践终身教育的过程，实际上就是促使教育权利更趋完善的过程(吴安新，2004)。

　　基于以上分析，国家终身教育法的立法宗旨就应定位于满足普通民众对终身学习机会的需求，保障公民个体的终身学习与终身发展的基本权利，同时从正视人的生命意义和价值的立场，思考终身教育对于促进个体生存与发展的重要意义。由于生命存在的意义在于自我价值的实现，因此保障个人的终身教育权，就等于保障和维护个人的生存权与发展权。以上述思想和理念作为国家终身教育立法的基础，就应贯彻“提供学习机会、保障学习权利、实现个体发展”的立法原则和精神。具体而言，就是为了满足不同人群的学习需求而创造尽可能多的学习条件，以实现学有所教的立法目标和以人为本的立法思想。对此，国家终身教育法还应关注弱势群体，保障每个个体无论贫富贵贱都有实现自我的权利。在立法条款中加强对弱势群体的补偿原则，即教育和学习资源的分配是否能够最大限度地满足处于社会不利地位阶层的利益与需要，以及最大限度地保障处于社会不利地位的群体的受教育权，最能反映一个国家公民受教育权和学习权是否得以落实的现状(蒋楠晨等，2013)。

　　三、立法框架与具体内容

　　在明晰国家终身教育法的立法思想与理念后，根据国际社会在终身教育理论与实践领域达成的基本共识与我国的具体国情，并结合我国地方终身教育立法成功和失败的经验，笔者对国家终身教育法的立法框架与具体内容提出如下建议。

　　(一)总则部分

　　国家终身教育法的第一部分通常可以定为总则部分，该部分内容主要包括立法依据与目的、法律适用范围和任务、立法的基本方针与原则、法律的参与对象及管理等。

　　首先就第一条立法目的来看，“权利”思想及与已有上位法之间的关系是需要重点考虑的问题。对此笔者以为下述表述可作为该法第一条的具体内容：“为保障全体公民终身学习的权利，满足公民终身学习的需求，提高公民的精神文化素养，以及规范终身教育的组织和实施，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国教育法》的规定，制定本法”。此条对终身教育法的基本宗旨作了最原则与简约的阐述。

　　再就第二条的适用范围来看，这也一直是一个具有争议并在一些国外终身教育法及我国地方终身教育立法中尚未得到圆满解决的问题，即终身教育法的适用范围到底是否应将学校教育包含在内?“包含”论点很简单，因为既然该法是关乎个人接受终身教育的法律，那么学校教育当然应该作为人生的一个阶段而被包含其中。但持“非包含”观点的人士认为，终身教育法主要是解决学校以外或正规学校教育结束后的教育问题，尤其是被排斥在学校制度以外的非制度化教育问题。由于学校教育是已经制度化了的教育，所以终身教育可不必再予关注。笔者的观点更倾向于前者。因为既然是关于终身教育的法，那么正规学校教育阶段就是人生教育的一个重要起点。虽然终身教育理念最初提出时主要关注学校后或学校外的非制度化教育，但如何把学校与学校外的教育有机地连接起来，并打破制度化与非制度化教育之间的鸿沟与壁垒，则已成为终身教育体系构建过程中不可回避的重要命题。因此，终身教育立法不仅需要明确学校教育的定位，同时还要在学校与学校外教育之间架起连接的立交桥，同时构建开放的教育制度。据此，第二条“适用范围”应作如下表述：“本法所指的终身教育，是公民在一生中通过各种形式接受的有目的、有组织的教育活动，包括学校教育、继续教育及其他有组织的教育活动。在中华人民共和国境内的终身教育活动适用本法。本法未规定的，按照国家有关法律法规执行”。上述内容的表述，不仅比较清楚地阐明了终身教育法的适用范围，实际上也是对终身教育内涵与外延的明晰。