内容提要：在经济改革过程中，印度没有轻易进行农业政策变革。在加入世贸组织时，印度也没有就农业问题做出任何承诺。世贸组织成立后，美国等西方发达国家要求印度开放农产品市场的呼声不断高涨。为使印度农业发展适应世贸组织规则的要求，并保证粮食安全，瓦杰帕伊政府在1998-1999年度财政预算报告中提出，将农业改革放在以增长为目标的预算战略的首位，但直到2000年7月，瓦杰帕伊政府才公布期待已久的国家农业政策，开始对农业政策进行某些改革。为进一步保证粮食安全，2012年，曼·辛格政府明确提出，要把农业发展放在政府工作的首位。目前，印度还制订粮食安全法，使粮食安全得到法律保证。

　　独立前，印度饥荒不断，饿殍遍野。独立后很长一段时期内，为解决众多人口的吃饭问题，印度仍需要依靠大量进口粮食。经过独立后长期艰苦努力，印度终于成为粮食基本自给并拥有大量储备和少量出口的国家。随着工业和服务业快速发展，农业在印度国民生产总值中地位大大下降，从独立初期接近60%下降到1990年代初期接近30%，20世纪末期接近25%，然而，印度依然十分重视农业在社会经济发展中的重要作用。前印度政府财政部长贾斯万特·辛格指出，“总之，印度农业养活了将近80%的印度人，它创造的产值占到国内生产总值的25%。印度文化的基础就是农业奠定的。为什么要低估印度农业的重要性呢？”[1]可见，印度非常珍惜粮食自给这一来之不易的大好形势，在1990年代初期经济改革过程中，印度政府也没有轻易对农业政策进行革命性的变革。即使在加入世贸组织时，印度政府也没有就农业问题做出任何承诺。随着世贸组织成立和印度成为该组织创始成员国，美国等西方发达国家要求印度开放农产品市场的呼声不断高涨，印度在农业问题上面临的压力也不断增大。为使印度农业发展适应世界贸易组织规则的要求，并促进印度农业劳动生产率提高，保证印度粮食安全，瓦杰帕伊政府才在1998-1999年度财政预算报告中提出，将农业改革放在以增长为目标的预算战略的首位，但直到2000年7月，瓦杰帕伊政府才公布期待已久的国家农业政策，开始对印度农业政策进行某些改革。为保证粮食供应，2007-2008年度印度建立国家粮食安全委员会和国家农业可持续发展委员会。2012年，曼·辛格政府更明确提出，要把农业发展放在政府工作的首位。[2]目前，印度还制订粮食安全法，旨在为约8亿印度民众提供廉价配额粮食。[3]这不仅是世界上规模最大的粮食福利项目，而且也使印度粮食安全问题得到充分法律保证。

　　一、利用世界贸易组织谈判，减少对农业的冲击

　　在经济全球化进程中，印度充分认识到农产品贸易自由化给粮食安全可能带来严峻挑战，在1990年代初期结束GATT最后谈判中，印度国内围绕是否加入世贸组织展开激烈争论。考虑到世贸组织中发达国家对印度要价太高，印度有人甚至提出不必加入该组织。因此印度利用《农产品协定》特殊差别条款，基本上做到既遵守WTO规则，又部分否定其规则在印度实施。印度始终以人口众多，必须保证众多人口粮食安全为由，拒绝就农产品贸易问题做出任何承诺。在市场准入方面，除本土不能生产的农产品外，印度对其余农产品进口依然可以采用关税或非关税壁垒限制。对削减农业补贴及国内支持等，印度也没有做任何承诺。在向WTO提交有关承诺通知书中，印度政府对农产品关税削减只字未提。[4]这在一定程度上缓解国外先进农业对印度农业发展的冲击。

　　1.拒绝开放印度农产品市场。在世贸组织关于农产品贸易谈判中，印度利用自身农业发展和社会经济发展的某些特征，向发达国家讨价还价，争取农业发展的有利外部环境。印度强调人口众多，加入世贸组织对其农业发展将造成巨大冲击，严重危及粮食安全，在农产品贸易谈判中总是向发达国家提高要价。如关税化是《农产品协定》一个基本原则，发展中国家在外汇短缺导致国际收支失衡的情况下，允许采用临时性关税限制措施，但其在国际收支恢复平衡后不再具有合法性。[5]但从实际上情况而言，自实行经济改革以来，印度外汇储备不断增加，国际收支状况明显好转，国际货币基金组织评定，印度国际收支已不存在任何问题，但从保护国内产业尤其是农业的角度出发，印度坚持认为外汇储备上升只是暂时的现象，不具有延续性，因此强烈要求延长进口数量限制措施的执行期限，以防止外国农产品的大量涌入。[6]到2000年印度仍对2714种产品进口实行数量限制，其中近800种为农产品。

　　2.坚持对农业的支持和价格补贴。世贸组织在《农产品协定》中考虑到非贸易因素、粮食安全、保护环境和人类共同进步的需要及发展中国家的特殊和差别待遇等方面的特殊情况，对发展中国家农业发展制定了一些特殊条款，允许其在WTO农业规则下采取某些适当特殊政策，及在特定条件下免除部分削减承诺。由于印度对农业的支持和价格补贴还没有达到世贸组织规定的上限，政府对农业生产的国内支持和补贴等没有做出任何承诺，还尽量从政策法规及实际行动上回避在农业补贴上的具体承诺和明显减让，并继续保持农业补贴，1990年至1997年印度政府农业补贴增加37%。在“九五”计划中，为支持小农和边际农使用现代农业生产工具，政府在该计划前两年就拨款2306亿卢比。印度政府还加大农业科研投入，1994年农业科研经费占国内生产总值的比重为0.9%，接近发达国家的水平。

　　3.在谈判中提出“粮食安全箱”问题。考虑人口众多，粮食问题在社会经济发展中具有极为特殊的作用，印度在世贸组织新一轮谈判中提出，应该将“粮食安全箱”纳入谈判议题，并与“绿箱”规则同等对待。按照印度提议，“粮食安全箱”只适用于发展中国家，尤其是只适用于粮食安全形势严峻的发展中国家；同时，要求在该规则下允许发展中国家采取额外特殊和差别待遇条款，允许其在超出《农产品协定》规则外在政策措施选择方面有更大灵活性。印度提出，“发展中国家对关键性农业投入所提供的补贴方式具有灵活性”。“发展中国家为缓解农村贫困、农业发展及解决农民就业、农村多样化经营等采取的所有措施，应当同时免除其任何形式的承诺”。“发展中国家应免除提供任何形式的最低市场准入义务”等。印度在农产品市场准入方面不做任何承诺，还提出建立“独立的保护机制”，包括针对农产品进口数量激增或国际农产品市场价格骤降情况下的进口数量限制条款。印度政府商工部长指出，“(在农产品进口中)对初级产品征收100%的关税，对加工农产品和食油分别征收150%和300%的关税，这就是我们所约束的关税界限”。[7]印度认为，印度农业基础设施差、贷款方式呆板、产量下降、化肥定价方式扭曲、粮食售价高。印度虽向农民支付高额粮食补贴，激励农民多产粮食，并利用进口设障和出口补贴措施直接或间接保护和鼓励本国粮食出口，但因资金缺乏，印度农业补贴规模无法与发达国家相比。

　　4.印度农业改革为时尚早。考虑到农业关系印度12亿人口的生活和近10亿人口的生存，在经济改革和经济全球化进程中，印度政府希望寻找有益于农民、有益于贸易、有益于自由职业者的灵活作法，推动农业改革。因为只有实施农业改革才能有助于贸易谈判。2004年10月印度政府商工部表示，印度农业改革需要10-15年，主要涉及到改善基础设施状况、提高农产品附加值、做好开放市场准备等方面。为保证自身粮食和人民生活安全，印度只有在发达国家取消农业补贴或农产品出口补贴后才能考虑降低农产品进口关税。印度开放农业还需要15年时间。印度政府也利用“绿箱”规则，加大对国内落后地区和小农的支持力度，如继续对贫困者提供化肥、种子、电力、生产工具等方面的价格补贴等，并加大对农村水利、灌溉、能源、交通、仓储、市场、农业科研等基础设施建设。

　　二、制定新农业政策，保证粮食安全

　　作为人口众多的发展中国家，10多亿人口的吃饭问题，过去是，现在是，将来也是印度政府考虑的头等重要大事。在经济改革和经济全球化进程中，印度政府更加重视粮食安全，注意增强农业抵御外来冲击的能力。

　　1.农业依然是印度经济发展的基础。1960年代中期开展的“绿色革命”效果明显，使印度基本达到粮食自给，并有大量粮食储备和少量粮食出口。1990年代经济改革以来，印度农业生产也获得巨大成绩，年均增长率达3%，但农业在印度经济发展中依然占有十分重要地位，并起着极为重要的作用。据2003年统计资料，农村人口占全印总人口的70%，农业劳动力占全印劳动力总数的64%，农业占国内生产总值的26%，农副产品仍占印度出口总额的18%。重要的是，在不远将来，印度人口可望增加到15亿，使印度超过中国成为世界上人口最多的国家。印度政府清楚，十多亿人口的吃饭问题，将是印度政府必须首先考虑的头等大事。印度社会各界认为，要解决众多人口的吃饭问题，只有靠印度自己积极发展农业生产，大幅度增加粮食产量。因此，农业依然是印度经济发展的基础。

　　2.印度农业生产基础依然十分薄弱。尽管经过独立后长期艰苦努力，印度农业取得巨大成就，然而印度农业生产基础依然十分薄弱，基本上依然是气候农业，农业发展受气候条件影响依然很大，农业面临着生产状态不稳的问题。2002年由于遭遇严重旱灾，印度粮食产量减少5000万吨，全年农业生产出现5.2%的负增长。这不仅拖了印度经济发展的后腿，也使印度农村消除贫困的斗争更加艰巨。目前贫困人口依然约占印度总人口1/4，其中大部分生活在农村。庞大贫困人口使印度难以进入发达国家行列。有印度专家指出，造成这种现象的主要原因有三个：一是农村基础设施投资不足，抗灾能力差，遇到自然灾害，农业就会大幅度减产；二是农产品附加价值低，影响农民生产积极性；三是农民受教育程度普遍偏低，传统小农经济意识根深蒂固，限制农业产业升级。为应付经济全球化对印度农业发展的挑战，印度政府才在1999年出台新农业政策。

　　3.出台新农业政策保证粮食安全。新农业政策提出了今后20年印度农业发展的长远目标，就是要使印度在经济全球化情况下能够保证粮食安全。考虑采取的具体措施主要有五个方面：一是使农业年增长率超过4%；二是保证农业可持续发展，提高农业资源利用率，加强对土地、水资源和生物多样性的保护；三是在全国最大范围内促进农业发展，保证效率与公平；四是为农业增长提供充足国内市场和驱动力；五是利用农业技术，促进农业生产持续稳定增长。印度政府决定，加强农业基础设施，改善农业资源条件，促进农业可持续发展，保证粮食安全和粮食营养，加强农业技术创新和农业技术推广，增加农业投入，提供农业激励机制，实行农业土地制度创新，改善政府对农业的管理等。据报道，为继续保护农业发展，卡纳塔克邦政府还制定当地蚕茧保护价，用以衡量进口货价格水平，并利用亚洲开发银行6.8亿卢比贷款将几个主要蚕茧市场建成国际一流水平。2010年，印度国家粮食安全委员会要求扩大粮食种植面积，提高粮食产量，增加劳动力就业，保护农民种粮积极性等一系列政策措施。[8]这些政策措施刺激了各部门对农业投资，食品、农产品公司成投资焦点吸引公开市场资本、私人资本、风险资本、外国直接投资乃至存托凭证都涌向上述行业。