“政令不出中南海”似乎是中国的一个顽疾，也有可能成为妨碍中国改革大业和中国梦实现的拦路虎。它反映了在中国久已存在的央地博弈关系。

　　其实，政策落实不到位不仅存在于地方，也存在于国务院部委层面，严格说来，地方对中央的政策打折扣，阳奉阴违，实则针对的是中央部门，因为中央的政策一般以部门的名义下发的，即使以中央政府的名义，具体部署也要通过某个部门。所以，这里还存在一个中央各部门对中央政策贯彻落实不力的问题。李克强总理在前不久的国务院常务会议上，就责问过部门大员，并为此“拍过桌子”。

　　当然，拍桌子非李克强“专利”，其前两任总理也曾为此拍过桌子。

　　中国讲究的是政令统一，担心的是地方诸侯和部门大员对中央政令的曲解甚至公然抗命。这是中国历代统治者的政治逻辑，所谓“尾大不掉”。一旦出现此种情况，中央都要进行严厉查处。上届政府就曾拿一些地方和企业“祭旗”，例如江苏“铁本事件”，时过境迁后，虽然现在一些人为“铁本鸣冤”，因为铁本是一家民营企业，但中央在处理此事时更多的是考虑政治因素，而非仅仅从经济角度考虑。

　　本届政府前不久也发出通知，对国务院所作决策部署和政策措施落实情况作一次全面督查。而国务院的8个督查组近期也正式分赴各地，届时是否有另一个“铁本”出来，不好说。

　　但对政策研究而言，需要追问的是，为什么会存在“政令出不了中南海”的情况，何以这一问题解决起来，困难重重?它背后又反映了一种什么样的中央与地方政治生态?

　　许多人曾用“官商勾结”以及地方保护主义等来解释，但与其说这是导致政令不畅的原因，不如讲它本身就是政令不畅的一种表现形式更恰当。

　　历史传统是个原因，因为政令不通和大一统的中国历史一样久远，但更重要的因素，恐怕还要从现实中寻找。政令不通实际上反映了当下中央与地方是一种不稳定的、非规范化的关系，更多地与中国目前所处转型时期有关。

　　中国是一个集权制国家，理论上说，在集权制国家，地方政府实质上是中央政府的派出机构，因此不存在中央政令不通的问题，至少不会像现在这样严重。但中国的情况就特殊在，改革开放后，中央在很大程度上把发展经济的任务交给了地方，致使地方利益坐大，成为一个有着相对独立利益的主体，加上目前处于转型时期，一切都处在变动和调整当中，中央与地方的关系也就不是通过法治来确定双方的权利和义务，而是试图通过政策甚至谈判来确定。所以，在这一过程中，地方必定要讨价还价，特别是当中央因财力问题想卸掉本该自己承担的某些义务时，地方就更会按照自己的意愿来执行中央的政策。

　　具体来说，依靠双边谈判来确定中央和地方的权利义务关系存在以下弊病：其一，中央政府要与众多的地方政府进行谈判，这无疑导致了高额谈判成本的浪费。其二，中央与地方的谈判具有示范效应，一旦中央政府在与某个地方政府的谈判中承诺了更高的要价，则其他地方政府在其后的双边谈判中必然会提高自己的要价，其结果是地方政府的要价越来越高，造成对地方政府的过度放权。其三，由于中央和地方的权利义务划分并非依靠一个具有稳定性的制度框架来，而是通过双边谈判来进行，这将造成对地方政策的不稳定性，中央政府随时可能收回一些政策权利，因此地方政府一旦谈判成功，就会不遗余力地加以使用，酿成恶果。比如，各地一旦拥有给予企业税收优惠的权利，就纷纷出台各种优惠措施，造成全国的税收优惠政策极其混乱。