完善公司治理结构是国企改革中的一个重要命题，但多年来我们的公司从机构设置的全面性看，已不差于西方发达国家，但其作用效果却并不理想，原因在于公司治理关键不是靠公司治理结构的健全，而是依赖于公司治理机制的健全。公司治理是依法治国在企业中的体现，公司治理必须靠法律规则来确立，以此来规范各利益相关者之间的权利和责任关系，以此形成相互制衡的机制。

　　公司治理的本质是制衡

　　公司治理是以股东为核心的各利益相关者之间相互制衡关系的总称，其实质是各利益相关者在权利安排、利益分配及责任机制方面的契约关系。制衡机制以及作为其基础的契约关系是公司治理的本质所在。

　　“制衡”之“制”意为制约，“制衡”之“衡”意为平衡。公司治理中涉及很多利益相关者，他们的权利、利益和责任需要达到平衡，才能保持企业的长效发展；而平衡都是通过不同利益主体的相互作用和相互制约才能形成，而不是通过一方对另一方的强制来实现。换言之，相互作用和相互制约形成的平衡只能是契约的产物。

　　目前国内不论是学术界还是实践和政策制定部门，在对公司治理的理解上存在着很多偏颇。尤其突出的便是重“结构”轻“机制”，“完善公司法人治理结构”已经成为人们的“口头禅”，甚至在政策文件中也是这样表述的，似乎结构健全了，公司治理就可以有效了。其实，公司治理结构只是组织机构问题，包括股东大会、董事会（含独立董事）、监事会和执行层等方面的公司治理机构设置。从机构设置的全面性看，中国已不差于西方发达国家，甚至有过之而无不及，但其作用效果却严重落后于西方发达国家。

　　中国国有企业公司治理目前处于偏低水平，最重要的原因是我们没有真正认识到公司治理的真谛是契约，而契约是建立在利益主体法律地位平等基础上的，不是靠行政强制力来实现的。回归公司治理本质，关键不是靠公司治理结构的健全，而是依赖于公司治理机制的健全。当然，也必须强调，公司治理结构是公司治理机制有效性的基础。

　　公司治理的动力机制：权利制衡

　　在公司治理结构中，关键是股东大会、董事会和经理层。他们之间的关系不是纵向等级关系，而是彼此制衡关系。就股东大会和董事会的关系来说，董事会并不能仅由某个或某类股东（如大股东）所左右，中小股东在股东大会中的权利必须得到尊重；就董事会和总经理的关系来说，董事会任何成员并不能随意干涉以总经理为首的经理层的日常决策事务，原因就在于他们之间是契约关系。

　　（一）股东之间的权利制衡

　　目前，股东大会选举董事会多是走形式。对于国有控股公司来说，则基本上是国资委或组织部门提出人选，然后再通过股东大会“选举”，而这种“选举”几乎没有落选的可能性。在这种情况下，股东大会选举董事的动力大大减弱，尤其是小股东，通过股东大会表达自己诉求以及选择自己的代理人成为一种难以实现的奢求。

　　以累积投票为例。累积投票是保证中小投资者代表进入董事会，保证他们参与公司决策与监督，实现股权制衡的重要机制。很多国有控股上市公司，由于国有股一股独大，加之政府支持，使得国有大股东侵害民资中小股东的现象屡见不鲜，这导致中小股东不仅难以参与决策，也缺少对董事会监督的动力，更难以通过董事会对经营者进行约束，因为他们基本没有可能进入作为决策和监督机构的董事会。根据我们的统计，2015年国有控股公司中有中小投资者累积投票的比例从2014年的20.44%“断崖式”下降到8.70%，这对于试图进入国企参与混合所有制改革的民企来说，无疑是非常负面的一个信号，因为这意味着实现混合所有制企业中各类股东平等还只是停留在口头或纸质文件中，而没有真正落到实处。