应对公共卫生突发事件，首要的就是如何迅速地捕捉到风险信号，深入开展科学分析及评估，并在此基础上做出预警决策。如何构建迅速有效的早期预警机制，使其尽早监测预警公共卫生风险，是对全球公共卫生治理能力的挑战。

　　新冠肺炎疫情反映出世界范围内监测预警传染病威胁的能力存在很多盲点，特别是面对此类不明原因和不确定风险很高的传染病时，预警机制频频失灵。在面对未知的突发传染病时，预警机制运行的基本条件是什么？阻碍其运行的因素又是什么？回答这些问题需要阐明突发性疫情早期预警的手段、行动阶段及各阶段运转的必要条件。

　　从世界范围来看，早期预警的手段主要分为以下五种类型：社区监测、实验室监测、医院监测、动物监测和国际监测。卫生部门通过各种渠道持续监测全球的传染病情况，以确保不受外部健康风险的威胁。我国直报系统实际上是医院监测手段的体现，遍布基层的社区卫生服务中心已成为第一道“哨卡”，充当着医院监测领域主渠道的作用。

　　早期预警机制由以下五个相互关联的行动环节和行动领域所组成：本地识别、本地报告、地方风险评估、向上级政府的报告和上级政府的风险评估。该阶段的风险评估原理和程序与地方风险评估并无实质差异，只是风险评估范围的扩展和层次的加深。按照这一行动链条来看，地方一级是否具备早期发现疾病的条件对于及时发现疫情至关重要，而区域和国家层级更多的是参与到报告、评估与管理的后期阶段之中。中央部门在风险决策过程中具有明显层级优势，而距离疫情风险最近的地方往往没有最及时的决定权，不能及时有效行使《突发事件应对法》所赋予启动应急预案、发出一定级别的预警等权力。这就会导致地方政府在上报疫情时依赖上级部门的确认、评估，在上级正式授权之后才实施预警措施并激活疫情响应系统，风险评估的时效性大大降低。可见，突发性疫情的早期预警机制的运行逻辑与行政机制的运行逻辑之间存在冲突。

　　此外，现有疾病预防控制组织体制也影响着早期预警机制的运行。我国直报系统的具体运行机制是，首诊医生或其他医务人员在工作中发现疫情病例时，按照要求填写传染病报告卡；接到相关信息后，疾控系统得到激活，开展病原体检测、流行病学调查等工作；医疗机构根据同级卫生行政部门的要求采取防控措施；同时，县级疾病预防控制机构定期将疫情分析结果反馈到辖区内医疗机构，供后者采取防控措施参考。卫生行政部门及其所管控的疾控机构和公立医院构成了一个高度行政化的组织体系，以自上而下的命令与控制方式运作的行政机制主导了疾控事务的协调。当违反《传染病防治法》的情形发生时，违法行为难以受到法律的追究。根据我国新一轮的机构改革，卫生监督部门承担着公共卫生、医疗卫生、传染病防治监督等工作，本应担负起违法督查责任。而现实中，绝大多数卫生监督部门本身就是卫生行政部门下属的机构。这种关系会影响对违法的追责。

　　在现代风险社会中，理想的早期预警系统应当采取立体性、网格化和智慧化的预警权限配置方式，似一个中央神经中枢通过多个感应节点来获取各方面的关于不明原因疾病和异常健康事件等疫情信息，并及时、主动地汇集处理疫情信息。

　　这次抗击疫情的斗争既展示了我国良好精神状态和显著制度优势，也暴露出短板与不足。尽早建立健全环境与健康监测、调查、风险评估体制和机制，才能切实增强公共卫生治理能力，有效应对各种未知风险的挑战。

　　第一，完善风险监测手段。依托国家全民健康信息平台，以电子病历、健康档案以及全员人口数据库为基础，在信息安全、标准规范、运行维护保障体系支撑下，健全覆盖全国的疫情报告监测预警。充分发挥大数据在此类不明原因和不确定风险很高的传染病防控应急管理中的监测预警作用，探索建立公共卫生突发事件信息网络体系。建立社区级别的监测“联络点”，将公共卫生意识嵌入到社区环境中。

　　第二，增加地方风险评估的自主性。在坚持中央政府统一领导的基础上，进一步通过授权和委托的方式赋权给地方政府，在风险评估的基础上允许地方政府采取基于预防原则的防控政策，制定不同层级政府在风险决策事权和责任方面的清单，完善剩余决策权的分配。改善传染病直报管理制度，让地方政府在一定范围内能够以最快的速度充分行使职权，开展决策和相关行动，从而增强风险决策及其执行的灵活性和时效性。

　　第三，改革疾病预防控制组织体制。强化医疗机构公共卫生职责，建立医疗机构履行公共卫生职责清单制度，将医疗机构履行公共卫生职责纳入医院等级评审指标体系和年度医疗机构绩效考核范畴。合理划分各级疾控中心职能，探索赋予疾控中心必要的行政监督执法权限。

　　第四，提升疾控体系人才专业化水平。建立“首席公共卫生医官”制度，赋予其重大疫情防控、突发公共卫生事件处置中一定的决策权、资源调配权，拓展公共卫生复合型人才职业发展空间。在保障卫生技术人员数量的基础上，吸收适当比例的临床医学、社会学、信息科学、管理学和工程学等专业技术人才，发挥在疾病监测评估中多学科联合的优势。

　　（作者单位：华侨大学政治与公共管理学院）