规范境外社会组织 提升安全治理能力

　　近年来，境外社会组织在我国境内的活动越来越频繁，其合作项目的内容与实施区域也越来越广泛。如何积极引导与规范境外社会组织，使其更好地为我国经济社会发展服务，是一个值得关注的重要问题。有关领域的专家学者就相关问题进行深入分析，提出一些对策建议。

　　境外社会组织管理规范化的历程与推进策略

　　姚德超

　　规范化管理是20世纪80年代西方国家行政改革与治道变革倡导的一种重要的公共管理技术方法，也是党的十八大以来我国公共管理发展的重要趋势与价值取向。境外社会组织是改革开放以来影响我国经济社会发展的一支力量，也是政府规范化管理的重要对象。推进境外社会组织管理规范化，不仅是推动政府规范化管理的内在要求，也是加强境外社会组织监管、防范境外社会组织违法活动与社会风险的重要举措。

　　推动政府管理科学化与现代化

　　规范化管理是现代企业管理的一种重要特质。所谓规范化管理，是指按照规范要求、采取流程化与标准化等技术手段以实现预期目标的管理活动。规范化管理的基础是规范，亦即规章制度，因此规范化管理往往等同于制度化管理或者标准化管理。随着实践的发展，现代企业管理已逐渐形成了一整套包含决策程序化、组织系统化、权责明晰化、目标计划化、业务流程化、行为标准化在内的规范化管理行为标准，从而大大提高了企业管理效率和企业生产力。

　　20世纪80年代，由于政府机构臃肿、效率低下与财政赤字增加等弊端不断凸显，西方国家掀起了公共行政改革浪潮。这场名为新公共管理运动的行政改革，主张将市场规则与企业管理方法引入公共部门。其基本理念包括：用企业家精神重塑政府部门，在公共部门中引入竞争机制，借鉴企业战略管理、质量管理、目标管理、绩效管理等技术手段，实现政府管理创新；运用现代信息技术，再造政府管理流程，提升政府行政效率等。这场公共行政改革运动肇始于英国，并迅速扩大到西方主要国家以及许多发展中国家和转型国家。在此背景下，规范化管理的理念与方法很快被引入公共管理领域。

　　政府部门是按照法律法规的要求与法定程序建立起来的公共组织，其公共服务行为必须遵守法律与规章制度。因此，某种意义上说，政府及其公共服务行为具有极其严格的规范性要求。实践过程中，由于法制建设滞后以及程序规范不健全，导致政府公共行政行为无“规范”可依、有程序不依的现象经常出现，公共行政过程中主观随意、长官意志、家长作风与以权谋私等不规范现象大量存在。因此，规范化管理理念、理论与技术方法的运用，对于政府管理同样具有十分重要的意义。它不仅有利于创新政府管理方式、提升政府行政效率，而且有助于防止权力滥用等不规范的行政行为，有助于推动政府管理科学化与现代化。当然，规范化管理是一种理想的状态，实现这种理想状态的过程则可以理解为管理规范化过程。

　　管理规范化的历史进程

　　自20世纪80年代以来，我国相继出台了一系列法律法规，对社会组织进行法治化监管。1980年，国务院颁布了《关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》。1983年，国家工商行政管理局出台《关于外国企业常驻代表机构的登记管理办法》，对外国企业在我国设立从事非营利性办事机构的登记管理做出了规定。1989年，国务院颁布《外国商会管理暂行规定》。针对在北京设立的16家外国商会进行了规定。1998年，国务院出台《民办非企业单位登记管理暂行条例》，规范民办非企业单位的登记管理。

　　为了促进社会力量参与公益事业，国务院于2004年颁布《基金会管理条例》，对外国人在华设立基金会、境外基金会在华设立代表机构等事宜做出了规定。不过，在华境外社会组织类型多，除了基金会、商会，大约70%的境外社会组织是以协会、中心、委员会、联盟、研究会、社团等非基金会形式出现。因此，《基金会管理条例》仍无法满足境外社会组织监管实践的需要。总体来看，一方面，国家层面仍缺乏针对境外社会组织的专门性法律法规。另一方面，从地方层面看，由于境外社会组织在我国境内的活动范围与领域广泛，其项目活动往往深入基层，而地方政府又缺乏相应的监管措施。因此，境外社会组织及其活动事实上处于一种“放任自流”状态。

　　党的十八大以来，为了激发社会组织的活力，充分发挥社会组织的社会治理主体作用，使其更好地服务国家、服务社会，党中央、国务院出台了一系列政策措施。党的十八届三中全会强调，要加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。党的十八届四中全会进一步指出，“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”，要“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。至此，境外社会组织规范化管理的问题正式提上了议事日程。

　　为了依法规范、引导境外社会组织的活动，国务院相关部门从2014年开始起草相关法案。2016年4月，《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称《境外NGO法》）颁布，标志着境外社会组织在我国境内的活动及其管理正式纳入法治轨道。其中，明确了“保障合法权益、促进交流与合作”的基本原则以及依法享受税收优惠等政策规定，为境外社会组织在我国境内开展活动提供了法律保障。更为重要的是，《境外NGO法》分别明确了登记管理机关、业务主管单位、监督管理与服务单位及其各自的职责权限，为境外社会组织监管提供了法律依据。

　　实现制度化管理

　　《境外NGO法》的颁布实施，为境外社会组织管理提供了最具权威性的制度规范，极大地推进了境外社会组织管理规范化进程。然而，规范化并不等于制度化，规范化管理也不等于制度化管理。当前，推进境外社会组织管理规范化，应着重关注和把握以下四个方向。

　　一是确立规范化管理价值理念。在我国公共管理领域，规范化管理并不是新事物。早在20世纪80年代，我国政府管理就曾引进并大力推行目标管理、岗位责任制等规范化技术。党的十八大以来，随着依法治国战略的持续推进，“规范化”一词频繁出现在党和国家政策文件中，并已逐渐成为党中央和国务院治国理政的重要政治话语和治理价值取向。因此，要进一步加强规范化管理战略意义及其技术方法的宣传教育，使相关机构和管理人员确立规范化管理理念，并逐渐将其内化为基本的行为准则。要深入开展规范化管理工作实地调研、理论研讨，在公共管理部门内营造实施规范化管理的良好氛围。

　　二是加强规范化管理总体规划。推动管理规范化，必须加强规范化管理的顶层设计与总体规划，从组织管理系统的高度予以系统思考、综合布局。就境外社会组织规范化管理而言，当前应更多地关注制度建设、组织系统的设计与优化等问题。首先，要考虑如何完善制度体系，特别是地方政府政策执行层面的制度完善。比如，公安部出台了《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录》，地方政府应根据各地实际情况，进一步制定出台地方性名录等规章制度。其次，要完善组织设计，进一步明确管理部门、管理岗位的职责权限，理顺管理部门和管理岗位之间的分工与合作关系。

　　三是强化规范化管理运行设计。顶层设计与总体规划是从宏观层面开展的规范化管理总体构想与布局，将这种构想和布局变成实践，则需要开展操作层面的运行设计。规范化管理的运行设计要重点解决如何贯彻实施制度规范的问题。《境外NGO法》为境外社会组织在境内的活动及其管理建立了系列制度规范，如登记备案、会议制度与年度审核制度。不过，制度毕竟只是形式，制度功能的发挥关键依赖于制度的执行状况。当前，境外社会组织管理过程中制度实施仍存在形式化、简单化等问题，制度仍没有发挥出最优效率。因此，要加强制度规范的运行设计，完善管理运行机制，特别是要优化业务流程，减少各管理机构与管理环节之间的彼此冲突、内部损耗，不断实现业务流程便捷化与标准化。

　　四是改善规范化管理薄弱环节。人的因素是规范化管理至关重要的因素，制度规范能否得到贯彻执行，最终取决于人的行为。因此，行为规范化是实施规范化管理的核心环节。当前，境外社会组织管理实践过程中主观随意行事、制度执行缺乏刚性等现象依然存在，实施境外社会组织规范化管理要着重推进行为规范化，消除不规范行为。特别是要建立健全岗位工作规范，推动行为标准化建设；要加大行为规范执行力度，强化日常检查与监督工作。同时，要建立健全定性与定量相结合的考核体系，并将行为规范及其执行情况作为绩效考核的重要依据。

　　（本文系国家社科基金项目“总体国家安全视角下边疆多民族地区境外社会组织规范化管理研究”（18BZZ037）阶段性成果）

　　（作者单位：湖南财政经济学院）