总体而言，境外社会组织是推动我国经济社会发展的重要力量。但是，近年来境外社会组织借助项目活动干预基层选举、破坏干群关系与民族团结和谐的现象时有发生，部分境外社会组织在我国境内从事意识形态渗透、文化与宗教渗透、边疆渗透破坏活动，给我国社会稳定与安全带来了较大的负面影响。境外社会组织的安全风险主要源于以下三个方面：一是境外社会组织的背景非常复杂。目前，在我国境内活动的境外社会组织数量达到了7000多家，其中不少来源于西方国家且具有宗教背景。二是部分境外社会组织的组织使命已被扭曲。由于部分境外社会组织的资金来源于政府或者由政治活动家创建，这使得它们被深深地打上了政治烙印，其在发展中国家的活动甚至背负着某种政治使命。三是境外社会组织的项目活动容易被敌对势力利用。境外社会组织在我国境内开展的合作项目业务范围宽、分布地域广、对象多为普通民众且实施周期长，项目过程监管极为困难。西方敌对势力极可能趁虚而入，借项目名义从事渗透破坏活动，从而使得安全风险呈级数增加。

　　安全治理能力尚需提高

　　《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称《境外NGO法》）的颁布实施，为规范、引导境外社会组织在我国境内的活动提供了法律依据，也为防范境外社会组织的安全风险构筑了一道严密的“防火墙”。尽管如此，当前境外社会组织安全风险治理体系仍然存在漏洞，安全治理能力仍需提高。

　　其一，制度建设取得了突破性进展，但制度功能尚未充分发挥。安全治理能力是制度创设与制度执行能力的综合体现，在制度创设之后，制度的有效运行才是保障安全的关键。从实践来看，《境外NGO法》建立的登记备案、年度检查与信息公开等制度尚未充分发挥安全保障功能。比如，法律规定“境外非政府组织代表机构应当将年度工作报告在登记管理机关统一的网站上向社会公开”，但是地方登记管理机关官网根本查阅不到此类资料。此外，制度执行过程中“走形式”的现象依然较为突出。

　　其二，现行管理体制没有清晰界定职责权限。《境外NGO法》第39条规定“境外非政府组织在中国境内开展活动，应当接受公安机关、有关部门和业务主管单位的监督管理”。第43条规定国家安全、外交外事、财政、海关、税务等部门按照各自职责依法实施监督管理。一方面，上述机关、部门或单位虽然都有依法监管的职责，但职责权限界限模糊，安全治理责任尤其如此。另一方面，现有制度化监管实施主体集中在省级层面，市、县与基层监管职责虚化尤其是过程监管职责缺乏制度刚性，不能满足实践需要，不利于有效维护国家安全。

　　其三，重事前事后监督，项目过程监管乏力。《境外NGO法》建构的相关制度规范大多属于准入层面的事前监管与结果层面的事后监管，虽然对境外社会组织的行为活动也有明确的规范要求，但均属于宏观性、程序性规范，几乎没有对项目或活动实施过程的实质性有效监管制度。在实践中，即便是监管经验比较丰富的省份，在对合作项目实施过程监管时，也仅仅停留在法律和地方规章规定的程序性规范层面，项目过程监管仍然缺乏行之有效的技术手段。

　　“三位一体”的风险监控体系

　　健全安全治理体系，提升安全治理能力，是境外社会组织安全风险治理的重要保障。因此，要坚持总体国家安全观，进一步厘清安全风险治理责任归属，采取有效措施补齐风险治理短板。当前，境外社会组织安全治理能力建设的核心任务是要进一步建立和健全制度化、规范化与社会化“三位一体”的风险监控体系。

　　一是要完善制度运行设计，强化规范化管理。好的制度要充分发挥功能，需要精心的运行设计，更需要通过规范化管理来保障有效运行。比如，登记备案制度能否真正发挥从源头上消除或减少安全风险的功能，关键在于其运行状况，但归根到底取决于管理行为。因此，一方面要进一步完善制度运行设计，建立健全实施机制与程序。另一方面要大力推进管理规范化，消除制度执行中的主观随意性，消除因人而异、因事而异、因时而异、因地而异现象，确保制度实施的刚性，堵塞由管理行为不规范造成的安全漏洞。

　　二是要加强制度建设，强化过程监管。境外社会组织合作项目实施过程中存在的安全风险隐患，表明了强化过程监管的必要性；而当前地方政府对合作项目过程监管乏力，表明了过程监管制度建设的紧迫性。为此，一方面要建立合作项目联系人制度，由合作项目实施地市辖区、县人民政府委派合作项目联系人，对项目实施过程进行监管。另一方面要建立跟踪监测制度，由合作项目实施地市辖区、县级国家安全机构负责组织实施，对合作项目开展常态化的风险监测、成效评价与重大事项调查。

　　三是要建立健全社会监管网络。要建立健全“社区+行业协会+民众”社会监管网络，积极发挥社会力量在境外社会组织安全风险治理过程中的积极作用。首先，要进一步明确各级各类行业协会的监管职责，充分发挥行业协会的监管优势与作用。其次，要进一步明确城乡基层组织的监管职责，充分发挥社区、村“两委”安全风险识别的及时性与准确性、安全风险治理的主体性与自觉性优势。最后，要进一步提高民众的安全意识与安全治理能力，充分发挥社区居民（村民）安全风险感受真切性、联系密切性与信息传导快捷性优势，从而切实提高安全风险治理能力，提升安全风险治理绩效。

　　（本文系国家社科基金项目“总体国家安全视角下边疆多民族地区境外社会组织规范化管理研究”（18BZZ037）阶段性成果）

　　（作者单位：湖南财政经济学院）