摘要:  从我国行政诉讼制度诞生、嬗变的历史进程和当下所面临的社会背景上看，需要在《行政诉讼法》的修改中明确贯彻变革观。就内容而言，新《行政诉讼法》在行政诉讼争议解决功能的修复、行政审判权运作空间的拓展及运作环境的优化上已经初现了变革观的内在要求。为了使新《行政诉讼法》的实施能够促进国家治理体系和能力的现代化，人民法院还应充分利用修法所预留的空间，在行政审判体制的灵活塑造、行政诉讼类型的有限改造、行政公益诉讼的适度开放等方面迈开步伐。

　　关键词:  变革观；行政诉讼法修改；国家治理现代化

　　最近两年，国内行政法学界围绕《行政诉讼法》的修改展开了热烈讨论。特别是《行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称“一审稿”）在2013年12月经全国人大常委会初审公布之后，几乎遭致行政法学者“过于保守”的一致质疑。有的认为，一审稿总体上还是“小步走”、“隔靴挠痒”； [1]有的认为，一审稿仅仅停留于局部性修补，应该着眼于“现代化要求”进行“系统性修订”； [2]还有的则认为，要回归修法基本问题，解决好“修订宗旨”、“目标定位和功能”、“类型化发展与构造改革”等最为基础性的命题。 [3]2014年8月，全国人大常委会对《行政诉讼法修正案（草案）》进行了第二次审议（以下简称“二审稿”）并向社会公布。从媒体报道来看，二审稿“聚焦六大亮点”，有望破解行政诉讼制度实践存在的“立案难、审理难、执行难”问题。 [4]2014年11月，全国人大常委会对《行政诉讼法修正案（草案）》进行了第三次审议，并最终得到通过，媒体欢呼“‘民告官’迈入2.0时代”。 [5]鉴于修改《行政诉讼法》是十八届三中全会、四中全会之后国家层面的首要法律修订活动，理应在秉持变革观的前提下审慎进行。本文拟在《行政诉讼法》修改史的简略回眸中，就新《行政诉讼法》实施如何进一步贯彻变革观加以论述，希冀助力于国家治理体系和治理能力的现代化。

　　一、《行政诉讼法》修改贯彻变革观的缘由

　　诚如江必新大法官所言：“修改行政诉讼法是使其成为治国良法千载难逢的机遇：不仅关系到我国公民权利的保护，而且关系到行政机关行为的合法性和正当性；不仅关系到行政纠纷的妥善化解，而且关系到全社会的和谐稳定；不仅关系到建设法治政府和服务型政府，而且关系到推进国家治理体系和治理能力现代化；不仅关系到法治中国能否如期建成，而且关系到民主法治的发展；不仅关系到人民法院行政审判事业的命运，而且关系到司法审判的公信力。因此，必须做好顶层设计，明确修法的基本遵循和指导思想。” [6]从我国行政诉讼制度产生、发展和演变的过程上看，一部《行政诉讼法》的发展史就是一部浸润变革精神的行政审判制度变迁史。

　　首先《，行政诉讼法》的制定本身就是体制变革的产物。我国的行政诉讼制度脱胎于民事诉讼制度。按照1982年3月通过的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款的规定，人民法院审理的行政案件适用《民事诉讼法》的规定。时隔五年之后，《行政诉讼法》制订工作正式提上最高国家权力机关的议事日程。在这一过程中，恰逢党的十三大召开。在《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的大会报告中，“加快和深化改革”成为最重要的关键词。报告不仅旗帜鲜明地提出“把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟”，而且还明确无误地指出“制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为”的具体任务。可见，十三大报告直接“催生”了《行政诉讼法》的诞生。 [7]回顾改革开放30多年来的行政立法史，从拟议起草到正式通过仅用两年时间的基本法律屈指可数。《行政诉讼法》的迅速出台与其说是学理和实务积累的结果，毋宁说是政治体制改革的需要。可以说，行政诉讼制度从其诞生之日起就被植入了改革的因子，其命运也注定如改革般那样艰难。

　　其次，《行政诉讼法》的实施过程蕴涵着内在的变革机理。受到社会转型和体制束缚的多重影响，浸润改革精神的《行政诉讼法》在实施过程中遭遇严重挫折。无论是作为行政诉讼原、被告的行政机关和行政相对人，还是作为行政诉讼指挥者的人民法院，对《行政诉讼法》的实施效果都不满意。“信访潮”的涌现、群体性抗争事件的频发以及社会戾气的弥漫，无不昭示出行政诉讼制度的尴尬处境。当然，深入观察25年来人民法院特别是最高人民法院在《行政诉讼法》实施过程中的各种努力，就不难看出行政诉讼制度在实践中所发生的“静悄悄”的革命。一方面，最高人民法院相继就行政许可、房屋登记、信息公开、征收补偿、违建拆除、工伤保险等特殊类型行政案件的审理发布专项司法解释，弥补了《行政诉讼法》在应对新型行政案件审理规则上的供给不足；另一方面，最高人民法院还就证据规则、法律适用、撤诉、管辖、司法建议、简易程序等具体制度发布专项司法解释或文件，在很大程度上修正和发展了《行政诉讼法》的文本规定。除了这些正式途径之外，最高人民法院还通过定期发布典型案例、树立地方改革样板、领导发表讲话等非正式途径，积极推动行政审判模式从“封闭对抗型”向“开放合作型”的变迁。 [8]可以说，行政诉讼制度的实施虽遭遇挫折，但通过司法机关于体制夹缝中的不懈努力，其自身也在激荡的社会变革中局部实现了吐故纳新。

　　最后，《行政诉讼法》的修改注定会成为全面深化改革的先导。也许就是一种宿命，《行政诉讼法》的修改恰逢党的十八大、十八届三中全会、四中全会召开之际。尽管十八大报告并未直接作出“修改行政诉讼法”的工作安排，但三中全会有关全面深化改革和四中全会有关全面推进依法治国的战略部署却已深深地嵌入到了《行政诉讼法》的修改之中。可以说，如何发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用，是此次修改《行政诉讼法》所面临的“最大课题”。 [9]综观十八大以来国家层面的诸多改革部署，无不彰显出执政党巨大的变革决心和勇气。因此，《行政诉讼法》修改能否直面人民群众对行政审判制度的新期待，能否超越简单的技术争论追求行政审判制度的根本性变革，能否通过法律修改真正“倒逼”法治政府建设，就成为衡量修法是否具有实际意义的基本标尺。可以说，无论主观意愿如何，《行政诉讼法》修订工作的主事者都必须在历史、现实和未来的社会语境中，持之以恒地贯彻变革观，在汇聚多方共识的基础上奉献出相对理想的《行政诉讼法》，使四中全会之后修改的首部国家基本法能够经受历史的检验，进而成为全面深化改革和推进依法治国的先导。