【英文标题】A Third Route to the Resolution of Administrative Disputes: On the Establishment of the Administrative Adjudication System in China

　　【作者简介】周伟，河南财经政法大学 法学院，河南 郑州 450011

　　周伟(1967 - )，男，河南固始人，副教授，河南省诉讼法研究中心研究员，法学博士，硕士研究生导师，主要从事行政法学与行政诉讼法学研究。

　　【内容提要】法院和行政复议机关的专业性、独立性不强，从而导致行政案件难以应付日益增多的专业性、技术性较强的行政案件，因而案件的公正性、效率性受到质疑，有必要建立行政裁判制度。行政裁判是行政复议和行政诉讼外解决行政争议的第三条路径。制度上不存在障碍、行政司法实践积累了丰富的经验、西方国家成功的经验以及政策上的依据使我国设立行政裁判成为可能。我国在设立行政裁判制度时严格恪守公务分权原则、专业性原则、独立性原则、司法最终性原则。按照专业性、独立性的要求，我国行政裁判制度可考虑设立英国式的行政裁判所，但需借鉴法国的行政法官招录制度和美国的行政法官集中使用制度。行政裁判所的体制可考虑将行政裁判所定性为社会团体，业务上受中国法学会指导。

　　【日    期】2014-02-26

　　【关 键 词】行政裁判制度/独立性/专业性

　　中图分类号：D912.1　文献标志码：A　文章编号：1006-639X(2014)04-0051-08

　　随着第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》的公布，学者们才知道原来提出的建立行政法院、法院系统收归最高法院统一领导、通过肯定概括加否定列举方式扩大行政诉讼受案范围的建议都是不可能实现的。因为这样的建议必须做出宪法上的重大修改，而宪法上的重大修改估计在短期内难以实现。这样，通过司法改革实现行政诉讼上的独立性、专业性的设想就难以实现了。为此，我们有必要另辟他径来独立、专业地解决行政纠纷。

　　一、行政裁判制度是解决行政纠纷的第三条路径

　　我国现在比较正规的行政纠纷解决的方式包括行政复议、行政诉讼两个路径。但是通过对西方相关法律制度的考察可知，除了这两个路径外，还有第三个路径——行政裁判制度。通常认为我国已经存在行政裁判制度，如1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理，类似的规定还见之于1985年通过的《中华人民共和国草原法》、1987年通过的《中华人民共和国大气污染防治法》、1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》等。学者们一般认为这就是我国的行政裁判制度①，如有学者认为行政机关依照某种法律规定和步骤，对特定人的权利义务做出具有法律效力决定的活动，包括行政争议的解决。[1]还有学者认为行政裁判制度解决的是民事争议，马怀德教授就认为行政裁决指的是行政机关依照法律的授权解决有关的民事争议。[2]我认为这种裁判不是我们所讲的行政裁判制度，前一种是行政复议制度，后一种是民事仲裁制度。

　　行政裁判制度和我国的行政复议制度在本质上是不同的。行政复议是行政机关自己解决行政纠纷，是行政司法行为。行政司法行为是指“行政机关根据法律授权，按照准司法程序审理和裁决有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利义务关系，从而具有相应法律效力的行为。”[3]因此行政司法行为属于行政行为的一种，其目的在于实现行政体制内的监督，其与行政裁判机构以独立的第三方的地位用专业人员、专业知识解决行政争议大相径庭。行政裁判行为不是行政行为，而是一种准司法行为。将行政裁判行为定性为准司法行为，强化行政裁判行为的独立性，有利于避免行政权对司法权的干预，有利于保护当事人的合法权益。行政裁决制度在我国，过去很长时间内没有引起重视，随着医疗、交通、知识产权、自然资源等专业纠纷的不断涌现，学者们不得不开始重新审视行政裁判制度。

　　目前我国有关行政裁判尚处于理论探讨阶段，和行政裁判制度最相类似的制度是民事仲裁制度，但是这种制度是解决民事纠纷的。按照英美法系有关行政裁决制度的内涵，我认为行政裁判制度指的是独立的行政机构按照法律的授权解决行政争议的活动。