法律是时代的一面镜子。1989年《行政诉讼法》的制定，是上个世纪八十年代政治改革热潮的产物；此后实施中的艰难窘迫，则折射了政治体制改革的停滞和国家治理方式的徘徊。2014年《行政诉讼法》的修改，恰逢中共中央决意全面推进依法治国。这一次修改将会在多大程度上解决行政诉讼的难题？它又反映了行政法治什么样的发展局面呢？

　　在《行政诉讼法》修改之前，众多学者表达了他们的愿望，并起草了多个版本的建议稿。[1]在我与一些年轻学者共同起草的《理想的行政诉讼法》中，我们提出，《行政诉讼法》的修改应当实现如下三个目标：

　　首先，着力突破行政诉讼面临的体制性、机制性障碍，切实解决“立案难、判决难、终了难”的问题，摆脱目前行政诉讼的困顿局面；

　　其次，适当扩大行政诉讼受理范围，改革原、被告制度，更好发挥行政诉讼保护公民权利、监督依法行政和完善法律制度的功能；

　　第三，调整篇章结构，重述法条文字，使法律规定更加清晰和严谨。[2]

　　这三点修法目标有着优先次序：第一点为当下急务，第二点为扩充发展，第三点则属于立法技术问题。

　　现在，《行政诉讼法》的修改已经落幕。像多数法律出台后的情况一样，业界对此褒贬不尽一致。多数学者认为，这次修改对行政诉讼中的问题基本上做了回应，为行政审判解决了不少问题。但也有学者深表失望，认为“2014年《行政诉讼法》只是屈辱地记录了现实。”下面，我们对照前述三个目标，回顾法律修改的理想与现实。

　　一 着力解决困扰行政审判的主要问题

　　立法者注意到，行政诉讼中存在立案难、审理难、执行难等突出问题，人民群众反映强烈。[3]相应地，修法的重点也落在解决这些问题上。应当说，这一判断找准了行政诉讼的病症。“三难”不扭转，行政诉讼就无法赢得民众的信心；如果这些问题还未解决就扩大受案范围、引入公益诉讼，不但法院“审不动”，行政诉讼也将更加窘迫。

　　（一）行政诉讼“三难”的应对之策

　　这次行政诉讼法修改，把解决“立案难”作为头等事情来抓。一是把依法立案规定为法律原则，要求法院保障起诉权利，强调行政机关不得干预受理。二是增加列举了可以起诉的行政行为类型，明确了征地决定等几类棘手的行政案件属于行政诉讼受案范围。三是改立案审查制为立案登记制，“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。”四是规定了对不立案的救济。法院拒绝立案的，原告可以视情况提起上诉或者到上一级法院起诉；法院拒收起算材料的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员还可以给予处分。可以说，在立案问题上有精神、有规则、有保障，其口气之强硬、措施之严厉在中国法律中前所未有。虽然上法院起诉还不会像上医院挂号一样容易，但法院既不立案也不出具凭证的情况可望大为减少，行政案件的数量预计大幅增加。

　　为解决判决难，这次行政诉讼法修改也想了好多办法。一是程序保障。原则要求行政机关负责人出庭应诉，至少要求行政机关工作人员出庭应诉；行政机关拒不到庭或者中途退庭，将受相应制裁。二是给法院配备了更加强大的审查手段。特别是，行政行为“明显不当的”，法院可以判决撤销。第三，法院的处理方式也更多样。大大扩展了法院可以调解的范围，稍微扩大了法院可以判决变更的范围，授权法院对相关的民事争议一并判决，以求案结事了。新法施行后，法院判决结案的比例和判决原告胜诉的比例，可能会有一个明显上升。

　　为解决执行难，《行政诉讼法》修改也下了猛药。法院可以通知银行从行政机关账户内划拨的对象，从应当归还的罚款和赔偿金扩大到“应当给付的款额”。行政机关在规定期限内不履行的按日处50-100元罚款，罚款对象从原先的行政机关改为“该行政机关负责人”。这不但在法理上更圆通，在实践中也将更可行。对行政机关主管人员和其他直接责任人员予以拘留、判刑的规定，很可能备而不用。但将行政机关拒绝履行的情况予以公告，以及向有关部门提出司法建议，可能会对行政机关起到有效督促。行政机关公然抗拒执行的情形，今后应属罕见。

　　（二）行政审判体制的局部调整

　　与上述行政审判机制层面的完善相比，行政审判体制的改革可能更具有决定意义。行政审判体制，即由什么样的司法机构来审理行政案件，被认为是《行政诉讼法》修改的“1号问题”。这一条不改好，法官没有独立性和权威性，《行政诉讼法》的修改将事倍功半，一些条款也可能沦为摆设。[4]

　　在《行政诉讼法》修改过程中，各方曾有多种设想。最终立法保留四级法院都设行政庭的现有体制，但做了多处微调，属于各种方案的混搭。首先是提级管辖。告县政府的案子一律提到中级法院管辖；上级法院还可以审理下级法院管辖的案件，但禁止把上级法院管辖的案件交由下级法院审理。其次，下级法院管辖的案件可以报请上级法院，由其指定其他法院审理。这为异地管辖留了口子。最后，经最高法院批准，高级人民法院可以确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。这为集中管辖提供了依据，也为今后设立专门的行政法院留了口子。

　　上述规定体现了四中全会“合理调整行政诉讼案件管辖制度”的精神，对于提高行政审判的抗干扰能力会有帮助。但由于立法者没有对审判体制做出决断，在具体方案的选择上留有很大余地，许多问题将留待今后的实践进一步探索。法院人财物省以下统管等司法改革措施的整体推进，也将影响行政审判体制改革的走向。

　　（三）法院的审判权仍有局限

　　虽然《行政诉讼法》修改总体上加强了司法权力，但即使在解决纠纷的层面上，法律修改仍然有一些遗憾。

　　其一是法规审查。法律、行政法规高于地方性法规；但地方性法规与法律、行政法规不一致的，法院能否直接排除地方性法规的适用，法律没有明确规定，各方有不同意见。有一种意见认为，法院不能迳自排除地方性法规的适用，而应当中止案件的审理，依照规定报请有权机关裁决。多数学者主张，法院在个案裁判中，对于地方性法规应当有自主选择适用的权力。立法部门似乎也认为，《立法法》关于效力层级的规定，法院在行政审判中也可以适用。但由于《行政诉讼法》没有明确规定，这个问题今后仍有可能发生争议。随着今后地方性法规的制定权下放到所有地级市，法条冲突的问题必将更加突出。这次没有明确是个遗憾。

　　其次是民行交叉。《行政诉讼法》规定法院在行政诉讼中可以一并解决相关民事争议，有助于纠纷的实质性解决。但问题是，许多当事人是先提起民事诉讼，在民事诉讼过程中才引出行政行为的效力争议，《行政诉讼法》的规定仍不足以解决这个问题。曾经设想过，在《行政诉讼法》中专设一条规定这个问题，但因为《行政诉讼法》不宜规定民事诉讼问题而作罢。

　　其三是再审制度。《行政诉讼法》限制了二审法院发回重审的次数，有助于减少讼累。对于再审制度，这次修改谈不上任何实质性的改革。可以申请再审的情形依然相当宽泛，再审的启动机制和审理法院依然叠床架屋，再审次数依然没有限制，案件不停“翻烧饼”的情形今后恐怕还是不能避免。