摘要: 党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系现代化在很大程度上就是法治体系现代化。而作为保障公民合法权益、监督政府依法行政、解决行政争议的司法审查制度在整个法治体系中不可或缺。在法治国家、法治政府和法治社会一体建设的新时期，司法审查制度的完善必将助力于国家治理体系现代化的有效推进。完善《行政诉讼法》的关键在于消除立案难、审判难、执行难的制度性障碍，有针对性地构建与国家治理体系现代化相称的司法审查制度。

　　关键词: 国家治理体系现代化；司法审查；行政诉讼法

　　一、老问题与新视野

　　在西方国家，司法审查系指法院审查国会制定的法律是否符合宪法，以及行政机关的行为是否符合宪法及法律。 [1]在我国的司法实践中，司法审查主要表现为人民法院对行政机关的具体行政行为实施的合法性审查。易言之，司法审查集中表现于现行《行政诉讼法》，司法审查成为与行政诉讼互通的称谓。在此意义上，司法审查在新中国的历史可以追溯至1982年，当时的法律授权行政诉讼依照《民事诉讼法》的有关规定进行，届至1989年现行《行政诉讼法》颁布，司法审查制度正式得以确立。 [2]《行政诉讼法》的颁行使中国的行政法治得以显著向前推进，诚如龚祥瑞先生所言，这是一场“静悄悄的革命”，标志着当代中国“人治时代的终结”和“法治时代的开始”。 [3]然而，在积极评价的背面，《行政诉讼法》亦受诟病最多。有学者尖锐地指出，《行政诉讼法》已经生效二十多年，在有关行政的国家立法中是最为滞后的法律之一。 [4]行政诉讼立案难、审理难、执行难的问题没有得到根本解决，同时行政诉讼上诉率、申诉率不断攀升，使得诉息难。 [5]可以说，从《行政诉讼法》实施之日始，人们对它的期望值便逐渐降低，学界和实务界对其不足的关注与批评则日益强烈。2013年末，第十二届全国人大常委会第六次会议对《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称《修正案》）进行了初次审议，标志着行政诉讼修法程序的正式开启，也引发了学者们又一次的“旧事重提”。

　　相比2002年前后以呼应加入世界贸易组织为由头修改《行政诉讼法》以及2005年前后第十届全国人大常委会将《行政诉讼法》列入“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”立法规划之中，本次《行政诉讼法》修改具有更为基础的政治正当性支撑。

　　众所周知，2013年11月9日至12日党的十八届三中全会在京举行，会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。 [6]其中，国家治理体系的现代化主要体现为体制机制的现代化和人的现代化，特别是制度更具有根本性。 [7]恰如邓小平曾强调的：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。 [8]国家治理体系及其现代化既为法治中国建设提供了广阔舞台，也为法治中国注入了新的理论支撑。建设法治中国成为国家治理体系现代化的一个重要向度，而司法制度则是法治中国的题中应有之意，故而《决定》强调：深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。 [9]由此，作为司法制度重要组成部分的司法审查也就顺理成章地进入国家治理体系现代化的视野。

　　作为“旧问题”的司法审查与作为“新视野”的国家治理体系现代化的结合，并非偶然，亦非牵强。从一定程度上看，正是作为解决行政争议最终途径的司法审查制度的失灵，致使以行政管理为代表的国家治理陷入困境。在既有的理论资源不能为司法审查制度的完善提供充分且有力的支撑的情况下《，行政诉讼法》只能按照1989年的模式继续运行。然而，国家治理体系现代化的提出，在一定程度上有力地扭转了这一局面，为司法审查制度乃至整个司法制度的改革与完善提供了政治正当性，使《行政诉讼法》的修改与完善得以成行。这正是近十年间（从2005年该法列入规划至2013年底正式初审）司法审查所等待的，虽迟了些，但毕竟等有所值。同时，应当注意到，国家治理体系现代化丰富的理论内涵尚有待法学界尤其是行政法学界学者的深入挖掘与呼应，阐明司法审查与国家治理体系及其现代化的关系。就目前公开发表的研究看，这方面的探讨极度匮乏。而从今年各专业法学研究会的年会主题看，对此还是值得期待的。 [10]尤其是，中国行政法学研究会将主题定于“国家治理体系现代化与行政法”，这将对法治国家、法治政府和法治社会的一体建设提供学理支持。基于此，本文首先探讨国家治理体系现代化与司法审查之间在理论层面上的关系，以互动的视角试着构建二者可能的内在关联。在此基础上，围绕司法审查面临的“旧问题”即立案难、审理难、执行难和息诉难，从国家治理体系现代化的视角对完善《行政诉讼法》的建议分类重新加以考察。最后提出《行政诉讼法》的修改和司法审查制度的完善固然重要，但若让修法起到效果，尚须坚持“一体”思维，将司法审查作为行政监督和救济的一环，与诸如行政复议、国家赔偿等其它制度一体推进，放在司法体制改革中通盘考虑。