刘双舟，中央财经大学法学院教授、法学博士、副院长。

　　变法维新运动被维护极端专制主义统治的晚清统治集团借口维护祖宗成法而给绞杀了。但是在八国联军的入侵和席卷全国的义和团运动的沉重打击下，清政府的统治基础从根本上被动摇了，固有的纲纪法度荡然无存，皇家的尊严扫地以尽。面对着前所未有的统治危机，晚清统治者在充满惶惑与恐慌的氛围中寻找着出路，终于极不情愿而又无可奈何地捡起了变法的旗号，宣布革新政治。1901年8月，清政府宣布进行“变法”，实行“新政”。法律监督制度的改革也是清末“新政”的内容之一。

　　一、形势所迫，改革传统法律监督机构

　　鸦片战争后，清朝法律监督制度与中国社会的性质一样，逐步走向了半殖民地化。随着列强在中国权益的不断扩大，清政府原有的监督机构，虽然在形式上由中国官吏掌管，但实际上是秉承列强的旨意办事，并为其在华利益服务。尤其是列强在中国划分势力范围，强占租借地后，清政府的法律监督机构逐渐丧失了对全国进行监督的完整性。列强在租界里享有独立的立法、行政、司法、警察和法律监督权，清政府的监督机构无权对租界内的一切行政、司法官吏及其活动进行监督。另外，在适应对外交往和晚清官制改革中，清政府内部也产生了一些新式的部门，如海关税务司、外务部、农工商部、民政部、邮传部等，它们的活动也独立于传统的法律监督之外，“办理事件，并不关报都察院”，使都察院“无从稽察”。[1]清末新政期间，在清政府内部的一些官员和都察院等的要求下，清政府于1906年开始对传统的监督机构都察院予以调整和整顿，并且拟定了《都察院整顿变通章程》。该章程共16条，主要从内部机构、人员编制和监督程序三个方面对传统的监督机构进行了局部的调整。

　　在内部机构设置方面，清政府改革主要集中在三点。一是撤消了原有的“科”的名称。都察院原设有吏、户、礼、兵、刑、工六科，分别对中央行政部门进行监督。1906年撤消了六科的名称，改六科给事中为给事中；二是增设了“道”，都察院原先设有十五道，机构改革中，新增设了辽沈、甘肃和新疆三道，同时将江南道分为江苏、安徽两道，将湖广道分为湖北、湖南两道，这样是道的总数达到二十个；三是设立了中国近代第一个法律监督研究机构。1906年，清政府成立了都察院研究所，作为法律监督研究和培训监督人员的机构。该机构内设提调两人，编译两人，还购买了大量的书籍及京外报纸，供监督人员参考和研究。同时要求给事中和御史各员必须分日到所内阅读和学习，“如有所见，各抒议论，存稿传观”。[2]该所内还规定了考勤制度，设置画到薄，由提调稽核，不准托人代画，月终由堂调查，以鉴别监察官员的勤惰。在人员编制方面，这次改革主要是缩小了监察官员的编制。六科裁撤后，只保留给事中20人，笔帖式30人。各道监察官员的设置是：京畿、辽沈二道各设掌道御史两人，协道御史两人，其余各道只设掌道御史两人，不设协道，令其“访求利病，专司纠察”。[3]与此同时，还提高了对监察官员素质的要求，规定它们必须分日到都察院研究所接受培训，以提高他们的业务能力。改革的第三项内容是简化了监督程序。按照章程的规定，各衙门只需就紧要事件向都察院陈奏，不必“每事关报”。以后只将京外各衙门章奏中“凡涉及用人行政举措损益者，概行发抄，俾给事中御史悉心考究”，“如有未协，随时纠正，不必拘定何衙门，归何科何道稽察”。另外，对于“各省于州县以上之补署，内外各局所之增减、以及兵制、财政、学务、农业、路矿、警察诸大纲”，则“按年列表，咨送都察院，以凭考察”。这样，“既可大大减少都察院的监察事务，又能使都察院按籍可稽，亦不至传闻失实”。[4]