摘要: 社会救助制度中的行政给付程序法治化可以保障行政给付相对人的程序性权利、规范裁量权行使、提升行政给付效率，特别是有助于建立行政主体与给付相对人合作型行政。在行政给付程序设计上，究竟是以申请人为本位还是以行政机关为本位，或者以利益平衡为追求指向，既能兼顾尊严和公平，又能实现效能，行政机关给付目的的取舍相当重要。我国社会救助立法中的行政给付程序制度诸多不足，必须在《社会救助法（草案）》制定中予以完善：增加受助对象的权利条款；倡导“亲民”行政程序；扩大听证程序在社会救助中的适用；规范社会救助的调查程序。

　　关键词: 社会救助；行政给付；行政程序；给付目的

　　一、社会救助行政给付程序构建的必要

　　根据《社会救助法（草案）》[1]第3条，社会救助是指“国家和社会对依靠自身努力难以维持基本生活的公民给予的物质帮助和服务”，其中国家的帮助被称为行政给付，社会救助程序主要是指其中的行政给付程序。在我国，不少学者认为行政给付程序问题并不重要，实务上对行政给付程序的重要性和特殊性也欠缺重视，如在被誉为我国首部地方性行政程序规定的《湖南省行政程序规定》中只规定了行政给付行为，并且将行政给付行为纳入统一的行政执法程序中（第54条），并未单独就行政给付程序作出规定。显而易见，这些观念有失偏颇，并未体认到行政给付程序在构筑现代社会救助制度中的地位和功能。进而言之，不管是中央或地方，统一的行政程序法典的制定固然必要，但是，“个别行政领域行政程序所具之特质部分，殊难以统一行政程序法作一般性的规范……从行政程序法制之长期的发展方向来看，针对个别行政领域之特质而健全个别行政领域行政程序法制，应是最重要之课题。”[2]

　　首先，控制行政给付裁量权的需要。在行政给付领域，权力的色彩较为淡化，而更多显现的是以经济力量为后盾的行政作用，因而人们常常以此作为给付行政法律保留相对化的理由。其实，“政府在福利的给付者（援助人）和福利的受益人（贫穷的陌生人）之间是左右逢源的，政府既可以基于‘贫穷人有获得福利的资格’(the poor are entitled to welfare)、福利给付是一种‘权利’而非‘特权’（privilege）的理念来对福利受益人行使福利管理权，也可以基于福利给付的道德义务对援助人的财产实施警察性质的管理权力。”[3]在给付行政的过程中，政府权力不但没有削弱，而且得以强化。面对行政给付过程中可能滥用的行政权力，约束和控制政府滥用福利管理权力的手段或途径大抵有这样几种：(1)确立给付行政中的法律保留原则，通过立法确立公民的福利权利和政府的给付义务等问题；(2)通过契约行政的方式如行政的民营化和社会化来分解和弱化给付行政中政府庞大的裁量权；(3)通过正当行政程序约束给付行政中的裁量权；(4)强化有关行政给付案件的司法审查，以司法权制衡行政裁量权。其中，法律保留制度并辅之以司法审查的手段属于实体控权，这种严格规则模式与通过程序控权的正当程序模式并称为现代行政法两大控制权力模式。在行政权力并不强大，行政权的内容以规制行政为主的时代，行政实体法对行政权的规范是有效的。但在福利国家到来的给付行政时代，行政实体法规制与司法事后审查的局限性也就暴露无遗，显得有点力不从心了，人们理所当然把目光更多投向了重视行政行为过程的程序监控。

　　其次，保障行政给付相对人程序权利的要求。现代的行政给付区别于传统的行政给付，不仅仅在于给付已是相对人的权利而非国家对公民的一种“恩赐”，更重要的是，行政给付相对人不仅有得到给付的权利，而且应该享有“公平对待的权利”和得到“有尊严的给付”的权利。公平的给付和尊严的给付不仅可以实现相对人的社会权等实体性权利，而且可以培养相对人的自立精神，从而达到行政给付的最终目的。然而“富者在权利的实现方面具有优势，而穷者则处于劣势”[4]由于相对人个人因素和社会因素，行政给付相对人常常处于弱势地位，他们难以有效地参与到争取权利的过程中，甚至对于那些程序都不能完全理解。行政机构掌握了信息、资源以及分配权，即使他们是出于善意，要为那些福利申请人考虑，但是如果缺乏有效的沟通、对话以及博弈，仍摆脱不了专断、随意的发生。[5]而且，由于在物质资源和生活环境明显低于普通社会成员的生活条件，这些弱势群体很容易在分享公共服务、参与政治实践以及社会关系交往等诸多方面遭到社会排斥。反对社会排斥，而不仅仅是消除贫困，已是衡量现代行政给付与传统行政给付的标志之一。[6]有尊严的和公平的行政给付制度，无疑也是政府反对社会排斥的有效途径之一，而行政给付相对人的听证权、申辩权、申请回避权、知情权等程序性权利的确认与保障，应该是一个正当的行政给付程序的内在要求。

　　再次，有助于建立行政主体与给付相对人合作型行政。我国台湾地区学者蔡秀卿提出，近代以来的行政程序，大抵可以从1925年奥地利行政程序法算起，主要架构“人民权利利益保障程序”的“近代国家型的行政程序法制”，其理论基础主要是控制权力和保障权利的法治主义原理，主要配合近代行政职能比较简单、利益关系二元化的税务行政、警察行政等消极行政类型，目的是行政的近代化；二战之后，除此类型之外，以“行政过程之国民参与或行政之民主化”及“行政之公正公开化”为理念的“现代国家型的行政程序法制”引人注目，其目的旨在追求行政的民主化，理论基础则是肯定公民对行政过程的广泛参与权的民主主义。这种公众参与、行政合作、利益平衡的现代型行政程序在行政立法、行政规划、行政契约及行政给付等授益行政领域尤为必要。以社会福利行政为例，第一，社会福利行政是实现以“生存权”为中心的社会权的积极行政，但从给付领受人自立、自主精神等主体性之培养的角度来看，又有消极行政的层面。由此，“社会福利行政程序，系以行政机关与被处分人之协调关系为前提，重视形成机能，因此行政机关对于资讯情报之提供、国民需要之掌握、最理想服务之提供，并不以要保障者之自发性为要，而应积极主动行使正当程序。”[7]不过，在诸如福利调查程序等阶段，仍应重视近代型行政程序的防控功能，保障相对人的隐私权、受益权等权利；第二，社会福利行政以金钱或非金钱给付为内容，本质上不宜采用命令、强制等“高权型”刚性行政手段，而比较适宜于契约、指导、劝告等“平权型”柔性行政手段。因而，社会福利行政程序中，资讯公开、咨询、建议、协助、协调等具有沟通功能的程序倍受重视，借以解决信息不对称问题，促使双方合意的达成；第三，社会福利行政领域围绕相对人受益权的法律关系类型多样，主体众多，并且给付关系并非像行政处罚系一次性关系，而大多是需要保持稳定性与灵活性的持续性给付法律关系。但社会福利行政中关于给付要件等相关法律规定多为抽象简单，为顾及给付领受人的不同需要，关于给付内容的规定复杂多样。因此，建构统合利害关系及凝聚社会合意共识型的现代合作型行政程序尤为必要，诸如以高度专业性为必要之事实认定程序，以及以社会价值判断为前提之财政分配程序更是如此。

　　最后，完善的行政给付程序也是提升给付效率的保障。行政给付的前提需要国家通过行政征收等手段筹集相当的财政资源，良好的程序可以保障给付资金合理公平的分配与运用。对于急需国家出手帮助的相对人来说，可能对其他不需帮助的人来说，最终得到的给付微不足道，但对于给付受领人摆脱生活困境却意义重大。假设给付程序冗长而拖沓，令申请者望而生畏，只能说是再次证明了一句西方法谚，“迟到的正义不是正义”。