[摘  要] 西方主要国家托育服务行政管理职责体系大致归结为四种运行机制各不相同的模式。从我国托育服务行政管理的历史和现实来看，由教育部门或由卫生健康部门单独牵头的托育服务行政管理职责体系利弊参半。有鉴于此，建议在借鉴西方国家经验模式的基础上，充分结合我国的实际情况，在制度层面上确立地方基层政府作为托育服务行政管理的主导者和责任者，实现我国托育服务行政管理职责体系由传统的“业务部门主管”到“地方基层政府主导”的转型。

　　[关键词] 托育服务；行政管理；职责体系

　　[中图分类号] D63                                        [文献标识码] A 

　　所谓托育服务是指3岁以下婴幼儿正常的家庭照顾功能不足或者家庭照顾功能遭到破坏，3岁以下婴幼儿必须在一天当中的某个时间段离开父母亲，通过其他人或者机构进行替代性照料或看护的机制或制度。2016年以来，陆续有研究表明，托育服务资源不足已经成为制约我国“全面二孩”生育政策效果显现的一个重要因素。[1]目前，在中央明确提出“幼有所育”战略和政府多次强调对托育服务进行行政监管的大背景下，我国托育服务不仅面临着再次发展的良好契机，而且寻求合理路径和突破口，建构和完善我国行政管理职责体系的需求也日加迫切。

　　一、托育服务发展简史及行政管理需求

　　传统农业社会中，3岁以下婴幼儿的日常照顾主要表现为私人领域中的家庭内部行为，主要依靠家庭成员之间的责任、义务和情感来分配和协调。现代工业社会中，随着妇女外出就业现象的普及和家庭结构变迁，3岁以下婴幼儿的日常照顾逐步走出私人领域，被公共化、组织化的托育服务，尤其是机构化托育服务所取代。不严格意义上说，机构化托育服务最初起始于18世纪初期的意大利。由于当时的母亲需要下田地劳作，产生了大量无人照看的3岁以下婴幼儿，罗马教会的一些神父自愿义务性地承担了照看这些孩子的工作。实事求是地讲，当时的托育服务大都属于自发性和公益性的活动，缺乏持续性长期发展的规划和保障。18世纪中叶之后，随着工业革命的爆发以及纺织工业在西方国家蓬勃发展，机器化大生产需要大量纺织女工投入生产中。至此，西方各国政府才开始陆续地划定专门的场所，组织一些下层社会的中老年妇女来集中照看纺织女工的孩子，以便孩子的母亲能够安心地工作。下层社会的中老年妇女大都是文盲和半文盲，主要依仗自身的生活经验提供一些简单化的照料和看护。虽然，从结果上看这种集中看护的方式效率很高，但是由于3岁以下婴幼儿年龄小，身体抵抗力比较弱，加上当时的卫生条件和公共防疫意识缺乏，很容易造成一些传染性疾病的蔓延。这一点也成为制约公共托育服务快速发展的一个硬伤。直到19世纪，当集中照看的方式传到美国之后，才有一些专门的医护人员来充当保育人员。结果显而易见，由于卫生保健意识和专业人员的介入，大大降低了集中照看儿童常见疾病的发病率，使得公共托育的理念迅速为公众所接受。

　　进入20世纪以来，托育服务发展的一个突出变化就是更加专业化。除了提供婴幼儿的照顾之外，还会考虑到婴幼儿各方面的发展需求。再加上近年来国际社会对儿童权利、儿童发展需求的认知与接纳，托育服务逐步成为提供儿童日常照顾、健康督导以及促进儿童早期发展所需各种制度和产品的总和。比如，随着时代发展和教保观念演进，除儿童照顾与保护的功能外，3岁以下婴幼儿家长还期待托育服务也能同时提供教育的功能，使得儿童照顾与早期教育的界限难以划分。换句话说，现代社会中的托育服务除了提供常规的保育服务之外，也开始提供预防性及发展性的早期教育服务。愈来愈多父母了解到生命早期的生活经验对儿童发展的重要性，都希望经由子女接受托育或学前教育服务，使孩子的潜能尽早得到开发和提升。由此一来，托育服务目的已由单纯的儿童生活照顾质变为一系列婴幼儿潜能开发。甚至在部分家长的认识中，早期教育已经取代保育和看护服务成为托育服务的主要内容。

　　从托育服务发展简史来看，托育服务初始的目的是要使3岁以下婴幼儿得到妥善的照料和安置，提升其父母的家庭生活质量，缓解其父母，尤其是母亲的工作与家庭之间的矛盾。在此意义上，托育服务更多表现为一项家庭福利或妇女福利。不过，随着时代发展和托育服务越来越专业化，托育服务已经由单纯的看护和照料质变为3岁以下婴幼儿的潜能开发和照顾并重。也就是说，托育服务已经不仅是一种妇女福利，也是一种有利于儿童早期发展的儿童福利。从政府行政管理和服务的角度，无论是作为一种社会福利，还是一种公共服务产品，托育服务都越来越需要政府的介入以维护其公共性和公平性。进一步说，当托育服务发展到需要以政府的力量来进行资源调整及分配的阶段，就产生了很多托育服务行政管理职责划分和职责体系建设的相关议题。