（中国社科院，北京 100732）

　　［摘  要］本文探讨了税务部门征收社会保险费所产生的诸多“冲击”，认为在目前社保部门征收体制下，社会保险费每年减收三分之一；进而，对目前社会保险费减收的诸多原因、尤其对“基数之痛”五种表现进行了深入分析，认为，目前的养老保险制度是典型的“交易型制度”，它导致出现了严重偏离“统一缴费率”的“实际缴费率”和严重偏离“目标替代率”的“实际替代率”；二十多年来，这些实际运行的参数逐渐使社会保险制度形成了一个“法外”的生态均衡。税务部门征缴社会保险费有可能将缴费基数和其他诸多参数“坐实”，应增收四分之一，并逐渐使中国社会保险的“交易型制度”走向“法治型制度”。

　　［关键词］税务部门征收；征收体制改革；个人账户改革；降低缴费率；统账结合

　　［中图分类号］C979    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314（2018）06-0012-09

　　［收稿日期］2018-11-10

　　［作者简介］郑秉文，全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任。

　　中央公布国家机构改革方案以来，报章媒体对税务征收社保费和企业将要面临的负担连续进行分析报道，有些省份已经开始准备追缴以往企业的欠费，江苏常州对某企业欠费做出10年追缴的决定，有媒体称企业的“冬天已经来临”，企业开始恐慌，甚至有些企业已经开始裁员［1］。为此，2018年9月18日国务院召开常务会议，对社保费征收体制转型做出指示，主要精神有：一是把已定减税降费措施切实落实到位；二是再次明确国务院“总体上不增加企业负担”的已定部署；三是严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴；四要抓紧研究提出降低社保费率方案并与征收体制改革同步实施。2018年11月1日习近平总书记在私营企业座谈会上发表重要讲话，明确作出三点指示：一是降低社保缴费名义费率；二要稳定缴费方式；三要确保企业社保缴费实际负担有实质性下降。

　　为落实上述中央关于降低名义费率、不增加企业负担和确保企业社保缴费负担有实质性下降的要求，本文对社会保险费的流失规模进行了估算，对收入流失的主要原因进行了分析，旨在为研究制定降低缴费率方案提供基础性分析和基本依据。

　　一、社会保险费“流失”规模估算及其原因分析 

　　（一）社会保险费征收历史沿革与现状

　　中国社会保险制度起源于上世纪80年代末和90年代初的地方试点。在试点过程中，各地社会保险费的征收机构有的是社保部门，有的是税务部门，“双重征缴”格局由此形成。国外社会保险费的征收机构基本为单一征收体制，即或是社保部门征收，或是税务部门征收，鲜有两个部门同时负责征收并由地方政府选择的双重征缴体制。中央政府曾多次试图解决这个问题。1999年颁布《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）时曾试图予以解决，但由于社保和税务两个部门之间相持不下，最终做出妥协，《条例》规定征收机构由省级政府规定，“可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”。第二次论争发生在起草《社会保险法》时，笔者基本参加全过程之中，全国人大常委会有关部门本想彻底解决这个问题，但由于两个部门之间的竞争激烈，甚至白热化，2010年颁布的《社会保险法》也不得不做了妥协，规定“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定”。第三次关于征缴机构的论争发生在几年前实行“营改增”，并一直持续到今年3月出台国家机构改革方案时才一锤定音。

　　截止2017年底，税务部门与社保部门在基金征缴规模和各省分布情况是大约各占一半，税务部门略多于社保部门。既然税务部门参与征缴社保费历来有之，为什么此次机构改革突然引发媒体极大关注和企业恐慌？原因有二：一是此次征缴体制改革是国务院机构改革的结果，税务部门将“全责征缴”，包括从缴费基数和额度的核定到征缴的“全链条”流程，而以往则是由社保部门负责核定缴费基数与缴费额度，然后交由税务部门“代劳”；二是税务部门具有功能强大的“金税三期”数据库，企业的真实工资成本和实际报税情况了如指掌，社保费征缴基数和额度可据此“自动生成”，逃费“瞒报”的可能性已不存在，这标志着社保部门“全责征费”的“分征”体制正式退出历史舞台，税务部门“代征”的征缴体制正式启动。

　　就社保制度改革而言，此次机构改革敢于“碰硬”，果断地一改持续20多年来“双重主体征缴”的乱象，打破了1999年通过的《社会保险费征缴条例》和2010年通过的《社会保险法》两次“绕道走”的僵局，是社保制度改革进程中一个进步。

　　（二）社会保险费“流失”规模的估算

　　税务部门依法全责征缴社保费使企业能增加多少成本？近来有两家金融机构的投研部门分别发布了各自的研究报告，其中，一个研究报告对2017年的测算结果是，五险基金在缴费基数规范化之后，企业的社会保险费成本将提高14%，增加社保征缴收入7000亿元［2］，另一家的研究报告认为［3］，征管体制改革后，以2017年为例，五项社会保险费应补缴2万亿元。

　　对现行征缴体制下社会保险费“流失”规模进行估算，这是征缴体制转型后制定降费方案的一项基础性工作。两年前在人社部和财政部举行的养老保险顶层设计征求意见会上，笔者以2013年为例，对城镇企业职工基本养老保险每年减少收入规模进行了估算，认为每年缴费收入大约减少三分之一［4］。2013年城镇非私营单位平均工资是52657元［5］，城镇集体单位38905元，当年的缴费人数是24177万人；考虑到灵活就业人员参保占四分之一等因素，保守地将城镇集体单位平均工资38905元假定为全部缴费者的缴费基数，全部的费基应为94061亿元，缴费收入应为26337亿元，但当年缴费收入仅为18634亿元，这说明在28%费率水平下，由于未按实际费基缴纳，2013年约有三分之一没有收上来。

　　再来看2017年的情况。2017年城镇职工基本养老保险缴费人员29268万人［6］，缴费收入33403亿元，缴费人数29268万人，人均缴费11413元。2017年全国城镇就业人员41428万［7］，其中，国有单位6179万，私营企业12083万，个体8627万，“其他”14539万（“其他”主要是股份、联营、有限责任、外资公司）。假定国有单位和“其他”全部参保，即29268万人减去20718万人之后，余下的8550万人全部为私营企业和个体就业人员。根据国家统计局的数据，2017年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为74318元，城镇私营单位就业人员年平均工资为45761元（国家统计局将个体也划入私营单位就业人员平均工资的概念之中），由此可得2017年费基为193098亿元。考虑到灵活就业人员缴费比例为20%等其他因素，保守的估算，2017年的费基至少在18万亿元以上，所以，按28%的费率，当年的缴费收入至少应是5万亿元，这就意味着，2017年少收了1.70万亿，正好也是三分之一。

　　下面再以北京市2013和2016年为例看养老保险的收入趋势。先看2013年，当年北京市养老保险征缴收入1181亿元，参保缴费人数1091万人，人均缴费10825元；当年非私营单位就业人员年平均工资93006元，私营单位就业人员年平均工资48027元，全市职工平均工资为69521元。如按最保守的估计，将私营单位就业人员48027元作为缴费基数，大约有五分之一没有收上来；如果按全市职工平均工资69521元为基数，约有二分之一没有收上来。再看2016年，当年北京市养老保险征缴收入1479亿元，参保缴费人数1271万人，人均缴费11636元；当年非私营单位就业人员年平均工资125419元，私营单位就业人员年平均工资65811元，全市职工平均工资为92477元。按最保守的估计，如将私营单位就业人员工资作为缴费基数，大约有三分之一没有收上来；如果按全市职工平均工资为基数，二分之一强没有收上来（55.1%）。北京市2013和2016年的缴费收入趋势对比结果显示，养老保险费应收未收的规模逐年扩大，这显然不是一个向好的趋势，说明制度收入能力逐年下降。

　　从上述“收入法”的匡算结果可以得出这样的判断：2008年以来全国城镇职工基本养老保险少收入大约10万亿元，1998年以来少收入大约11万亿元。

　　（三）养老保险费减收的三个原因分析

　　养老保险的实际缴费收入之所以大约有三分之一没有收上来，主要原因是没有合规缴费，它主要表现在三个方面：

　　1.个别沿海发达省份的雇主缴费率未执行国家规定的“统一费率”

　　中国企业职工基本养老保险的统一费率是个人缴纳相当于个人工资的8%，雇主缴纳20%。但由于发达省份吸纳了大量的外来务工人员，导致其制度赡养率大大低于其他地区，比如，广东省制度赡养率只有10.1%，全国平均是34.9%，浙江的制度赡养率是17.4%，而黑龙江则高达80.3%［8］。赡养率低的省份如果按统一费率征收，收入将大大高于支出，形成的基金积累越来越大。为此，广东省各市养老保险雇主缴费率从未按统一费率征缴，尤其是珠三角地区，例如，2013年东莞市的雇主缴费率仅为11%，2014年是12%，2017年提高到13%。广东省2018年8月发布的文件规定，“单位缴费比例高于14%的按14%执行”。浙江省养老保险缴费基本维持在14%。从局部看，广东和浙江等发达省份降低费率的做法是理性的，因为在投资体制没有建立起来的情况下，存银行利率只有2-3%，收缴的基金越多，储备规模越大，贬值风险就越大，且不利于招商引资。但从全国的范围来看，这就必然减少制度的收入规模。估算起来，以2017年为例，全国范围由于降低费率导致“流失”的基金应接近百亿元；过去的20年里减少的收入估计有可能接近千亿元。

　　2.“断保”人数逐年增加，遵缴率逐年下降

　　2006年的遵缴率（实际缴费人数占登记参保人数比例）为90.0%，到2015年下降到80.3%［9］。遵缴率下降的原因较多，比如，经济下行压力加大，企业效益不好等。但缴费与未来权益之间的联系松散是主要原因，很多灵活就业人员缴费年限达到15年的最低缴费年限就自动停止缴费，1997年制度统一至今，缴费年限超过15年的人数逐年增加，这是导致断保人数逐年增加的原因之一。以2017年为例，全国断保人数将近5500万人，断保金额达5300亿元。在过去10年里，断保导致的基金收入流失规模高达2.4万亿元。短期内断保影响制度收入，但长期内还严重影响参保人的替代率。

　　3.缴费基数严重不实是减少制度收入的主要原因

　　上述两个原因在减少制度收入方面不构成主要来源，缴费基数不实是构成减少制度收入的主要来源。因此，社会保险制度建立至今，社会保险费缴费基数不实始终是影响制度可持续性和难以坚持精算平衡的根源所在。由于统筹层次很低，各地缴费基数存在问题十分复杂，存在较大差异性。现收现付制的养老保险制度在各国都需要年度调整缴费基数，这本来是制度运行必不可少的一个正常机制，但在中国却成为严重减少制度收入的“痛点”，二十多年里挥之不去。由于缴费基数不实是影响制度收入的主要原因，下文予以专门分析。