［摘  要］“协商式监督”是人民政协民主监督的新定位。协商式监督是以协商方式进行的监督，因而是社会主义协商民主的重要组成部分；协商式监督是协助性监督，在社会主义监督体系中起配合性作用；协商式是成事性监督，因而不同于多党制、两党制条件下的对抗性监督。

　　［关键词］协商民主；人民政协；协商式监督

　　［中图分类号］D627    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314（2017）06-0112-06

　　［作者简介］张峰，中央社会主义学院原副院长、教授，北京市人民政协理论与实践研究会副会长。

　　发展社会主义协商民主是新时代中国特色社会主义思想的重要内容。习近平同志在党的十九大报告中指出：“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协工作要聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结。”并特别强调：“加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。”［1］加强人民政协民主监督，需要深刻理解习近平同志提出的并在中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》）规定的关于人民政协民主监督是“协商式监督”的新定位。这是新时代发展社会主义协商民主的一个重大认识和实践问题。

　　一、协商式监督是以协商方式进行的监督，因而是社会主义协商民主的重要组成部分

　　关于“协商式监督”的讨论，最大的争议是认为这个提法容易把人民政协的民主监督职能同政治协商职能混为一谈，导致人民政协已经存在的民主监督职能相对弱化的趋势进一步加剧。应当承认，人民政协的三大职能的发展是不平衡的，民主监督职能长期处于相对弱化状态，与我国社会主义民主政治发展的要求不完全适应，以致人民政协在部分群众的印象里是只会“拍手”“鼓掌”。造成这种状况的原因是复杂的。有宏观的大背景原因，改革开放以来，中国共产党坚持以经济建设为中心，致力于实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴，人民政协要围绕中心、服务大局，这就决定了人民政协的政治协商、参政议政职能在重要程度上优先于民主监督职能。也有人民政协的三项职能存在边界不清、交叉重合的问题，同一项政治活动既可以是政治协商，也可以是民主监督或者参政议政，容易导致民主监督湮没于政治协商或参政议政，难以彰显出效果。

　　但是，民主监督职能弱化的根本性问题不在于是不是以协商为方式、会不会容易与政治协商相混淆的问题，而是对民主监督重视不够的问题，是民主监督的体制、机制、程序、规范以及具体运行不完善的问题。人民政协的职能建设有一个逐步深化和细化的过程。最早确立的只是政治协商，1982年12月11日五届全国政协五次会议上通过的《中国人民政治协商会议章程》才第一次提出“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”。1994年3月八届全国政协二次会议通过修订的《中国人民政治协商会议章程》第二条才正式明确政协“主要职能是政治协商和民主监督”。在相当长的时期内，人民政协的民主监督职能没有单列出来，不能认为这一时期人民政协没有发挥民主监督作用，只能说明民主监督作用主要体现在政治协商职能中。这是将政协民主监督称之为“协商式监督”的历史依据。

　　《意见》指出：人民政协民主监督“是社会主义协商民主的重要实现形式”。这是把人民政协民主监督概括为“协商式监督”最深刻的意义所在。社会主义协商民主是个大体系，是包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等渠道在内的。在这个协商民主体系中，人民政协因是唯一的专门协商机构而显示出特殊的重要性。但是政协协商民主也是一个大概念，不单是指人民政协的政治协商职能。2015年中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》指出：“人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。”并且要求：“把协商民主贯穿履行职能全过程，重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”不仅明确了人民政协协商民主是通过履行三项职能而实现的，而且还要求在履行职能的全过程来体现。这是将政协民主监督称为“协商式监督”的理论依据。

　　在实际运作过程中，人民政协的三项职能经常是相互关联、相互结合的，又是有所区别、各有重点的。正确处理关联性与区别性的关系很重要，是既能发挥民主监督的独特作用又与其他职能形成合力的关键所在。民主监督与政治协商、参政议政职能的主要关联在于以协商为方式。因此，《意见》提出的基本原则之一就是：“坚持平等协商，坦诚相见，畅所欲言，尊重不同意见表达，把协商民主贯穿于监督全过程。”关联性还在于，政协的民主监督在很大程度上可以利用已有的协商活动来实现，如政协全体会议、常务委员会会议的大会发言增加监督性内容比重，政协常务委员会会议、主席会议、专题协商会、协商座谈会、对口协商会等安排一定数量的监督性议题，注意通过提案提出意见、批评、建议，开展监督，政协重点提案中应有民主监督性提案。［2］这样做可以起到“借台唱戏”的效果，是简便易行的方式。民主监督与政治协商、参政议政职能的主要区别在于重点不同。《意见》指出：“民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况。”具体地说，人民政协的履职活动，如果在决策之前进行，就是政治协商或参政议政；如果在决策实施过程之中进行，就属于民主监督的范围。通俗地讲，“马前炮”是协商，“马后炮”是监督。把握民主监督的这一重点，有助于我们在政协会议和提案等活动中设置民主监督类别。民主监督与其他职能的区别还在于它有特殊的形式，只有用好这些形式才能显示出民主监督的独特作用来。如视察监督，政协可就涉及改革发展稳定重大问题的监督性议题，根据监督任务组织委员视察团，着重发现存在的问题和不足，提出批评和建议，推动党和政府决策部署贯彻落实。［3］又如专项监督，政协可受党委委托交办的监督事项确定专项监督议题，组织力量，开展监督性专题调研，抓住重点问题，深入一线明察暗访，提出改进意见建议。人民政协这些专门的监督形式，是人民政协履行民主监督职能的着力点，应当下大气力抓紧、抓实、抓好，显示出人民政协的作为。现已在人民政协、各民主党派、工商联普遍开展的脱贫攻坚民主监督工作，围绕精准识别、精准施策、精准脱贫等重点工作，深入进行调研，针对普遍性的问题提出解决的思路和对策，在不太长的时间内取得了明显成效，为在新形势下人民政协履行民主监督职能开了好头。