［摘  要］法规范文件的监督和审查是法治政府建设的热点和难点，通过备案制度，可以维护法制统一并替代司法监督。现行法规范文件的双重备案体制存在备案机关重合低效、审查程序安排不当、备案资源分散浪费等问题。未来应当减轻国务院的备案审查负担，将国务院的行政监督重心从事后审查向事前评估转移。

　　［关键词］法规范文件；备案；事后审查；法治

　　［中图分类号］D922.1   ［文献标识码］A   ［文章编号］1008-9314（2017）06-0045-06

　　［作者简介］刘莘，中国政法大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会副会长；钱于立，海南师范大学法学院讲师。

　　一、“备案”概念厘分

　　“备案”在法律制度上有两种。行政审批制度改革，将行政许可与备案区分开来。行政许可是一种准许从事某种活动或者行为的具体行政行为；而备案则是对那些不必设置行政许可的活动，要求当事人通知行政机关知晓的活动。由此，行政过程中出现了与许可相区隔、相比较而存在的“备案”制度。尽管这种备案在行政审批改革之前甚至之后，经常出现与许可的客观或者人为故意的混淆，但是无论从法律规定还是理论上，都是放松管制之后与许可不同却在理论体系上并行的另一种制度。

　　法律上还有一种备案就是本文探讨的法规范文件的备案。法规范文件的备案是笔者为了议论的简洁方便而使用的词汇，指的是行政法规、地方性法规（包括自治条例、单行条例）、两种规章（部委规章和地方政府规章）以及司法解释的备案。“规范文件”是一个放在不同语境，范围大小不同的概念，本文不做讨论。之所以在其前边加上“法”这一定冠词，是想表明，这些文件均属于共识中的“法”源，而不包括日常生活中所称“红头文件”（对其他规章以下规范性文件的概称）。