党的十八大提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。作为政府重要职能部门的中国民航，同样面临建设民航服务型政府的目标和任务。转变政府职能，建设民航服务型政府是中国民航健康快速可持续发展，实现民航人“民航强国”中国梦的重要途径和保障。

　　民航服务型政府机构的内涵

　　中国民航是交通运输行业的重要组成部分，它服务于人民大众最基础的生活所需，属于“衣食住行”中必不可少的“行”的范畴。同时，民航也是一个城市、一个地区和一个国家对外联络和交流的重要窗口，人们往往通过一个地方的民航发展、民航形象和民航服务能够初步判断当地的经济社会发展水平和人文素养，所以民航又是服务社会和人民群众的、具有鲜明服务特征的窗口行业。

　　按照民航业的这两大特征，我们可以简单地为中国民航服务型政府机构做个定义：“中国民航服务型政府机构指以为社会和民众提供安全快捷优质的航空运输公共服务为目标，以为人民服务为宗旨，以提供公平、公正环境为保障，以公正执法为标志，以人民满意为标准，职能科学，权责明晰，高效廉洁的行业政府机构。”它通过民航政府行为提高与民航相关人士（包括民航企业、民航员工、民航顾客及间接人员等）的满意度和幸福度，确保绝大部分人的利益最大化。

　　民航服务型政府机构本质是为社会、企业和民众提供高质量的公共“服务”。民航服务型政府机构是时刻把人民群众利益放在首位的政府。按照民航服务型政府机构服务本质要求，其出台的每一项政策，制定的每一个举措，执行的每一个行为，都必须尊重人民意愿，体现人民要求，为人民利益服务，体现公平公正，维护正义，把人民群众高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成作为衡量民航政府机构一切工作的尺度。

　　建设民航服务型政府机构的几点思考

　　习近平总书记在十八届二中全会强调：“行政体制改革是经济体制和政治体制改革的重要内容，转变政府职能是深化行政体制改革的核心；解决政府应该做什么？重点是理顺政府、市场和社会的关系。”转变政府职能，打造民航服务型政府机构同样需要理顺这几个关系。

　　合理分配民航公共资源。公共资源是指满足以下两个条件的自然资源：一是这些资源不为哪一个个人或企业组织所拥有，二是社会成员可以自由地利用这些资源。这两个条件决定公共资源具备了“竞争性”的特点，但同时却不具备“排他性”的特征。

　　民航服务型政府机构首先应该做到公共资源合理分配，为市场主体构建公平竞争的环境。民航公共资源的分配不均、程序不透明、制度不完善是制约民航发展的现实问题，它破坏了公平的市场竞争秩序，影响了市场主体竞争的公平环境，制约了民航业的健康发展，而且致使这些区域成为了腐败滋生的温床。在市场经济条件下发展的民航，应该科学划分职权，市场归市场、政府归政府，民航服务型政府机构必须构建公平竞争的环境、保障民航公共资源的合理分配。

　　首先，思想上须进一步提高认识合理分配公共资源对建设民航服务型政府机构的重要意义和作用。民航公共资源是民航发展的基础和前提，是民航市场主体发展的物质条件和保障，公平合理的分配公共资源可以为各航空企业提供公平竞争的良好市场环境和平台，降低成本，更好地为旅客服务，满足旅客需求，促进民航业健康快速发展。其次，须完善相关法律法规，从制度层面规范政府行为，提高政府行为的科学性，为民航公共资源的合理分配提供制度保障，创建公平竞争的法制环境。再次，政府行为须透明化、公开化，杜绝暗箱操作，把资源整个分配过程直接拿到桌面上来，加强业内监督，为合理分配公共资源提供程序保障和监督保障。最后，最大限度地发挥和使用市场机制，资源分配市场化。作为民航公共资源要保证能够合理公平分配，必须坚持市场原则，以市场的方式，公开、公平、合理的规则解决民航公共资源分配的公平问题。使用更加合理的市场化配置手段，以满足21世纪以来日益增长的旅行需求。

　　科学划分权限，理顺两大重要关系。近年来，中国民航高速发展，取得了重大的成就，但是也面临许多问题，其中一些问题长期不能妥善解决，严重影响到中国民航形象，影响到公众的满意度和对民航的评价，对民航业的持续健康发展造成不利影响。如航班延误问题，已经屡屡成为人们诟病民航的“老大难”问题。究其原因，许多时候，延误只是一种表象，深层次的问题是民航内部的管理和协调不畅，责权关系不清，信息流动不明确，没有一个有效的、合理的机制保障旅客的基本利益。这些问题深层次上涉及国家发展战略和现有体制，单靠机场、航空公司、空管等民航企事业单位之间协调难以从根本上解决，只有站在民航服务型政府机构的高度才能够解决。这就需要疏通民航服务的各个环节，理顺重大关系，明确各主体的责任，通过公共竞争使服务更有效更公平，民航企业才能为社会和旅客提供更好的公共资源服务，更好地服务于社会、服务于大众。

　　理顺机场与航空公司关系。由于历史原因，机场与航空公司长期以来关系模糊不清，职责划分混乱，特别是在机场服务方面，哪些是航空公司的责任，哪些又是机场的义务，并无严格明确规范。各种经营管理模式下的机场有不同的服务要求，航空公司与机场的责权界定都是双方协议的结果，没有统一的规范和要求，面对服务出现问题时候的现场沟通协调往往是解决问题的重要手段，这样的服务效果取决于个体的沟通水平和能力，因此，一旦出现问题，旅客、机场和航空公司几方互相沟通困难，解决效率自然低下，麻烦多多，服务各方都难有“幸福感”。

　　要解决这一难题，需要理顺机场与航空公司关系，明确职责，重点是解决机场由经营型向管理型转变的问题，许多业务应该回归航空公司。中国民航的机场经营在计划经济的体制下，走过了几十年的路程，为国民经济发展做出了重要的贡献。然而，随着市场经济体制的建立和现代企业制度的发展，传统机制也显露出越来越多的弊端，严重阻碍着企业的可持续发展。当今世界上先进的大型机场和国内经济特区机场探索的成功经验告诉我们：由直接经营型向管理型转变，是实现机场资源价值最大化的必由之路，是理顺航空公司和机场关系的必然选择。

　　理顺航空公司与空管关系。航空公司与空管一直被认为类似于货运公司或客运公司与交警的关系，空管就被人们戏称为“空中交通警察”。为了保证飞行安全，每个国家都有严格的空中交通管理法规，健全的管制机构和相应的设备和设施。除了保障空中交通安全以外，空中交通管制部门还担负着协调各部门对空域的使用、为国土防空系统提供空口目标识别情报、预报外来航空器入侵和本国飞机擅自飞入禁区或非法飞越国界等多项任务。

　　空管局是空中交通警察，对航空公司的空中管制一直是空管局的重要工作。在警察职能已经从执法转变为“为民服务”的今天，我们的空中交通警察的职能应该重新设置，重点解决从管制职能向服务职能的转变。在有限的民航空域范围内为各航空公司、各航班提供及时、安全的服务，让空中流控时间更短，让航班的出行更顺畅，让航空公司的飞行更省时、省油、更安全。这一系列问题的解决需要航空公司与空管的关系顺畅，理顺航空公司与空管关系的关键是转变空管政府职能，实现从管制到服务的转变，需要空管从权力拥有者（资源权）转变为为航空公司提供服务的服务者，要改革现有空管管理体制，转变理念，使空管管理更加透明、更加规范。

　　创建公平竞争的环境，以降低成本，更好为旅客服务。2013年3月至2013年5月，《建立民航服务型政府机构》课题组组织了民航局在北京机构、全国6个地方监管局、机场管理集团、航空公司以及航空旅客就建设民航服务型政府所涉及的31个主要问题进行了问卷调查。调查对象是民航业内各级各地公务员和行业外社会人员，以不记名方式进行，共发出问卷938份，回收907份。

　　问卷中凡是涉及公平的题目，得到的答案令人深思。31.4%的人认为，政府对国有航空公司和民营航空公司存在歧视和不公正，65.6%的人认为，政府对首都机场（局方直管机场）与其他机场存在投入的不公，还有1/3的人选择了不了解而弃权。这样的评价和认识不一定全面和客观，但却反映了现实中人们的感受，更体现了民航系统各单位对公平、公正的民航局的期望和诉求。因为只有政府行为公平、公正，民航政府才能制定法规，执行政策时兼顾各方利益，才能够为各个民航市场主体创建一个公平竞争的环境和平台，继而民航各企事业单位通过公平竞争才能够降低成本，以最低的成本付出，提供最好的民航服务，使服务更高效，从而为社会和旅客提供方便、快捷、安全的民航交通。

　　完善安全监管，为航空公司和机场安全提供服务支持。安全一直是民航发展永恒的主题。李家祥局长针对民航的发展现状，提出了“持续安全”的发展理念。安全是民航发展的前途和基础，安全问题是悬在民航人头上的剑。

　　安全监管是民航各级政府最为重要的日常工作之一。首先民航不仅仅要给广大旅客提供更安全的旅行，还应该提供更舒适的旅行环境。民航特别是安全监管部门应充分认识到安全监管工作的极端重要性，具有“安全问题大于天”的职责意识。其次，工作中切实做好安全监管，各部门明晰职责，强化岗位责任，规范监管行为，创新监管手段。最后，不仅应对航空公司和机场进行安全监管，更应为航空公司、机场提供安全保障的基本服务，为企业的安全做好前期的服务，真正把安全关口前移。真正做到监管就是服务，为实现职能转变，建设民航服务型政府机构贡献自己的力量和智慧。

　　理顺民航服务环节，使服务流程合理、通畅并且权责明确具体。民航服务型政府机构要帮助航空公司、机场、空管等民航单位理顺民航服务链条中的各个环节，使服务流程合理、通畅，明确责权关系，使服务链条间边界清晰。只有清晰的界定出服务链条中的各责任方的责权，才能避免因在合作协议中或在管理规定中含糊不清而导致的现场管理者和员工的无所适从，避免民航各单位因为服务环节的脱节和模糊，为了“推责”而互不作为，最终酿成民航服务危机和突发事件的发生。

　　建设民航服务型政府机构是民航发展的需要，历史的必然选择，更是民航综合竞争力提升的必然。民航服务型政府的建设不仅仅是政府执政理念的转变，政府职能的转变，更是政府组织机构的调整，政府工作内容的转变，政府行为方式的转变。尽管这样的转变之路非常艰难、非常漫长，但是我们坚信，中国民航服务型政府建设已经起步，对服务型政府的思考必将推动中国民航强国战略的实施。

　　（民航党校“建设民航服务型政府机构研究”课题组 执笔人：薛泽海）