“一带一路”倡议涉及沿线60多个国家,地理上横跨亚欧非,内容上涵盖基础设施建设、经贸往来、政治、外交和文化等众多领域。由于沿线国家有着不同的法律制度、社会习俗、文化传统、宗教信仰等,合作与开放必将面临许多挑战。如何确保这一广袤地域的安全,不仅是沿线国家应当担负的国际责任,同时,也是“一带一路”首要倡议者中国必须考虑的国家安全问题,这关系到中国的国家利益。

　　创新国家安全审查范围

　　事实上,中国政府在提出“一带一路”倡议的同时,还提出了“总体国家安全观”,以新《国家安全法》的颁布实施为法律表征,“总体国家安全观”创新和完善了国家安全的理论,丰富和发展了治国理政的思想。《国家安全法》第59条专门规定,“国家建立国家安全审查和监管的制度和机制,对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目,以及其他重大事项和活动,进行国家安全审查,有效预防和化解国家安全风险。”可见,法律规范层面上的国家安全审查确立的是一种“宽边界”、“粗口径”的制度安排,极大地扩张了国家安全审查的实施范围和目标对象。可以说,我国正在建构和实施的是一种远超于“外资并购”的国家安全审查框架,以塑造契合总体国家安全观下的国家安全审查秩序。

　　然而,就国家安全审查这一问题而言,在新《国家安全法》出台之前,我国涉及国家安全审查的法律法规几乎都是针对外资并购设定的,包括正在制定中的《外国投资法(草案)》所意欲建立的国家安全审查机制也只是针对“外国投资”进行的。不过,从世界范围内的实践看,国家安全审查并非固化地仅限于外资并购这一领域,而是可以根据各国的不同情况在法律与政策层面作出灵活选择。

　　如果把“一带一路”倡议与“总体国家安全观”放在一起考虑,从中国当下同时具有的“走出去”和“引进来”双重主体角色思考,如何平衡自由开放与国家安全之间的张力或潜在冲突就成为现今应重视的一个问题。显然,国家安全审查是一种国家干预行为。国家干预既可以对自由构成保障,但也可以对自由形成威胁,对自由的保护和对自由的限制实际上是一枚硬币的两面,这在国家安全审查领域也不例外。例如,东道主国家基于国家安全的理由禁止来自某一外国的资本投资和货物贸易,这显然会对当事人的财产权构成制约。但对于其他那些因投资和贸易形成的风险所造成的潜在受害者来说,国家安全审查则保护了他们的自由。在此,国家安全审查本身可以获得基本权利的支撑,但国家安全审查所提供的保护亦可能变为新的不安全的根源。