【核心提示】政府的价格管制能减小化石能源补贴改革对居民收入和消费的冲击，这也是各国政府为防止通货膨胀常用的方法。但政府在补贴改革的同时，又推行价格管制，会使改革效果大打折扣。要降低能源补贴改革对居民分配的影响，政府调控的重点不是价格管制，而是采取相应的补偿措施，并将能源补贴改革与更广泛的能源价格改革相结合，如煤炭资源税从价计征的改革。

　　补贴是政府用以实现经济、社会和环境目标的重要财政工具之一，广泛应用于农业、渔业和能源等经济部门。能源补贴被视为减轻能源贫困的有效政策手段之一。但在实践中，大部分的化石能源补贴都没有达到预期效果，反而导致能源过度消费，能源效率降低，进而引起二氧化碳排放增加。此外，由于大部分化石能源补贴没有明确的针对性，加剧了分配的不公和效率的缺乏。国际能源署的相关研究表明，全球40%的高收入家庭获得了70%的补贴，而40%的低收入家庭仅获得15%的补贴。2009年的G20峰会提出，“在中期内规范并逐步取消低效的、诱发浪费的化石能源补贴”。国际能源署首席经济学家法提赫·比罗尔也认为，化石能源补贴就像国际能源体系的阑尾，应将其切除。

　　化石能源补贴无助于改善居民收入分配

　　我国居民的能源消费种类主要包括煤炭、汽油、柴油、煤油、天然气、电力等六种。我们对不同收入组居民能源消费的研究发现：我国居民的能源消费存在明显的“能源阶梯”现象，即低收入居民以传统能源为主，如煤炭；高收入居民则以现代能源为主，如交通燃料、电力、天然气等。最低收入居民人均煤炭消费为71.0千克，高收入居民仅5.1千克。最低收入居民人均交通燃料消费为2.87千克，高收入居民高达92.3千克。低收入居民的总能源负担要大于高收入居民。其中，低收入居民的煤炭和电力消费支出比例高于高收入居民，特别是煤炭的占比。而交通燃料支出比例，低收入居民远低于高收入居民，最低收入居民交通燃料支出比例仅为0.66%，高收入居民则为4.1%。除煤炭以外的大部分能源，都以高收入居民消费更多为特征。而我国的煤炭补贴目前仅针对电煤，居民用煤已经实行市场化定价。因此，高收入居民获得了大部分的补贴利益，能源补贴政策的优化改革亟待实施。

　　化石能源改革对收入分配的差异影响

　　中国的化石能源补贴多采取政府管制的方式，一旦取消补贴，能源价格往往会上升。这不仅对居民生活有直接影响，还会通过生产要素和原材料价格上涨，推动其他以能源为主要生产要素的产品和服务的价格提升，对居民产生间接影响。

　　取消化石能源补贴的直接影响程度，取决于各能源消费支出占居民消费支出的比例。中国政府对煤炭价格的管制仅限于电煤，因此取消煤炭补贴对居民煤炭消费不会产生直接影响。取消电力补贴的直接影响是累退的，即居民收入越低，受到的冲击越大。最低收入居民电力消费支出比重将增加0.449%，而高收入居民仅增加0.207%，因为低收入居民的电费支出比例更高。而取消成品油补贴的直接影响是累进的，最低收入居民交通燃料支出比重将增加0.126%，高收入居民将增加0.86%。其主要原因在于高收入居民交通燃料的支出比重远高于其他收入群体，而且交通燃料价格的上涨幅度最大。

　　综合来看，不同种类化石能源补贴的改革，对居民影响的差异很大。首先，补贴改革对不同收入组居民的分配影响不同。取消交通燃料补贴的累进性很强；取消煤炭补贴接近中性；而取消电力补贴的影响呈累退性。其次，不同化石能源改革的影响程度不同，取消成品油补贴对居民消费支出的冲击最大，然后是电力和煤炭。再次，政府的价格管制对减轻补贴改革冲击较为显著，煤炭影响的下降幅度最大。但不管有无政府价格管制，取消化石能源补贴的间接影响都大于直接影响。而且取消补贴引起的能源价格上涨会带动其他大宗商品价格上涨，通常导致成本推动型的通货膨胀，尽管可能存在滞后过程。

　　目前是能源补贴改革的好时机

　　目前能源价格在相对较低的价位运行，取消化石能源补贴所导致的价格上涨，对居民的冲击相对较小，不啻是改革的好时机。第一，煤炭严重过剩，煤炭价格一路下行。第二，国际油价持续下降，每桶原油有时跌至60美元以下，国内成品油价格也相应连续下调。扣除消费税，自2014年下半年以来，汽油和柴油累计下降幅度分别达到1685元/吨和1855元/吨。尽管国际油价在短期内不太可能出现大幅度反弹，但化石能源价格上涨仍是长期趋势。第三，在经济新形态下，目前我国的能源需求增长减慢。因此，政府应该抓住时机，在能源价格比较低的时候，迅速推进化石能源补贴改革。

　　2014年11月底至12月中，成品油消费税两次上调，幅度累计达40%，结果缩小了国内成品油的下调幅度。但这仅使高收入居民支出增加不足1.5%，而最低收入居民支出仅增加约0.5%。而且，前者成品油消费的价格弹性较小，对价格的变动不太敏感。这表明，提高燃油税对居民的影响很有限。煤炭资源税从价计征的改革，对居民的影响也不大。

　　征收燃油税或资源税和取消能源价格补贴，可视为一个硬币的两面，都是能源价格机制改革的一部分，且互为补充。这些改革都应有一个通盘的顶层设计和透明机制。

　　未来政策方向：化石能源补贴改革需辅以补偿机制

　　虽然大部分的化石能源补贴都没有达到预期效果，但并非所有的化石能源补贴都是不合理的。尤其是当缺乏直接向穷人提供低收入资助的社会福利机制时，补贴对于确保贫困阶层能够获取现代能源服务至关重要。福利经济学家罗尔斯主张，在保证分配“公正”的同时，要照顾到“社会最不获利”成员的利益。为了减轻补贴改革对贫困居民的冲击，政府可以考虑先从取消煤炭补贴开始，然后是取消成品油价格补贴，电力与居民的基本生活联系更紧密，居民电力补贴的改革可最后考虑。在我国当前的工业化发展阶段，电力能源投入对人文发展指数的提高有显著的促进作用，而且取消电力补贴的分配影响是累退的。居民电力补贴改革的重点是补贴机制设计，提高补贴的针对性，如居民阶梯递增电价，针对贫困居民设计“生命线”电量和电价。

　　政府的价格管制能减小化石能源补贴改革对居民收入和消费的冲击，这也是各国政府为防止通货膨胀常用的方法。但政府在补贴改革的同时，又推行价格管制，会使改革效果大打折扣。要降低能源补贴改革对居民分配的影响，政府调控的重点不是价格管制，而是采取相应的补偿措施，并将能源补贴改革与更广泛的能源价格改革相结合，如煤炭资源税从价计征的改革。同时建立和完善社会保障体系。对于取消补贴所节省的资金，政府应该建立管理机制，明确资金去向，如用于对贫困居民的补偿或改善环境等。将取消补贴的资金全部转移支付给贫困居民，贫困居民的收入能大幅度增加。补偿机制可考虑直接转移，如发放现金或优惠券等。间接转移机制可调整公共政策，使穷人家庭获得社会公共服务，如增加对贫困居民医疗、教育等的公共支出。化石能源补贴改革是一项长期而艰巨的任务，政府要设计好补贴改革的路径，分阶段、有步骤地推进。同时，政府还需要与公众进行广泛沟通，说明改革的必要性和基本原则，以确保改革进程、取消补贴的时间安排和补偿方案或其他政策，以期获得公众认可。

　　（作者单位：上海财经大学高等研究院）